国务院批转建设部关于审定第二批国家重点风景名胜区报告的通知

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国务院批转建设部关于审定第二批国家重点风景名胜区报告的通知

国务院


国务院批转建设部关于审定第二批国家重点风景名胜区报告的通知



(一九八八年八月一日)



  国务院同意建设部《关于审定第二批国家重点风景名胜区的报告》,现将第二批(四十处)国家重点风景名胜区名单公布于后。
  风景名胜资源是中华民族珍贵的自然与文化历史遗产。做好风景名胜区的保护、建设、管理工作,对于保护祖国壮丽河山与文物古迹,维护生态平衡,开展旅游、带动地方经济文化发展具有重要作用。这项工作综合性强,涉及许多方面,各级人民政府都要重视对风景名胜区工作的领导。当地人民政府要切实搞好统一规划,加强综合管理,组织协调好有关部门的关系,保持风景名胜区内原有各单位的业务渠道不变,照顾其隶属关系,维护其合法权益,调动各方面的积极性,把风景名胜区保护好,建设好,管理好。



 关于审定第二批国家重点风景名胜区的报告


  自一九八二年十一月国务院审定公布第一批国家重点风景名胜区以来,我国风景名胜区事业发展很快。各级人民政府普遍加强了风景资源的保护和风景名胜区的建设管理工作,不少地方还组织力量进行了风景名胜资源的调查评价和风景名胜区规划的编制工作。到去年底,各地审定公布了一百处省级风景名胜区和一批市(县)级风景名胜区。据一九八六年统计,第一批四十四个国家重点风景名胜区全年接待国内外游人一亿五千四百余万人次,促进了地方经济和文化事业的发展。实践表明,风景名胜区事业的发展给社会带来的环境效益、社会效益和经济效益是明显的。但随着我国人民物质文化生活水平的提高和旅游业的发展,目前风景区数量不足,容量太小,保护建设和管理工作跟不上等问题日益突出。尤其在旅游旺季,风景区人满为患的现象普遍存在,急待增加新的景区。更重要的是我国众多的具有重要科学、文化价值的风景名胜资源急需保护,并按规划进行合理利用,以使中华民族这批珍贵的文化和自然遗产得到科学的系统管理,促进社会主义物质文明和精神文明建设的发展。
  为适应形势发展需要,从一九八五年到现在,全国有二十一个省、自治区人民政府陆续向国务院报告,要求审定列为第二批国家重点风景名胜区的有七十一处,总面积约二万三千八百平方公里。我部收到国务院批办任务后,对上报材料进行了综合审理,广泛征求了有关部门和地方政府的意见,并于一九八七年十月,由全国政协科技组、文化组在北京邀请了部分政协委员、有关学科专家以及文物、城建、环保、地质、林业、宗教、财政等部门代表,讨论评议了各地要求列为国家重点风景名胜区的名单,提出了一些调整的建议。大家一致认为,国家抓好风景名胜区工作意义重大,应要求各级政府在指导思想、立法、建设等方面继续加强这项工作。
  根据《风景名胜区管理暂行条例》的规定,综合考虑各方面的意见和情况,现提出四十处作为第二批国家重点风景名胜区(名单附后),请予审定。

 第二批国家重点风景名胜区名单


一、野三坡风景名胜区 位于河北省涞水县境内,面积四百六十平方公里。风景区内地质年代地层出露比较齐全,分为金京坨、阳明山、佛经洞、金华山、野三坡、拒马河等景区,其中突出的是层次多变的群峰和深邃难测的百里峡谷。“老虎咀”、“不见天”、“观音回首”、“龙潭映月”等二十余处自然景点,其雄、险、奇景观为华北地区罕见;白草畔景区植物种类繁多,较好地保存了原始森林的自然风貌;拒马河、小西河四季不冻不竭,河岸如意岭下,单体突起的沙丘和百米宽的沙滩与山影水石融汇一起,构成水浴、沙浴、日光浴三结合的天然浴场。区内有省级重点文物保护单位野三坡龙门峡摩崖石刻、大龙门城堡、蔡树庵长城等文物古迹。因地处偏僻,还保留有古老的风俗民情。


二、苍岩山风景名胜区 位于河北省井陉县南部,面积约一百八十平方公里。这一地区历史悠久,地层古老,风景名胜资源丰富。苍岩山福庆寺自然风光与人文景观浑然一体,有碧涧灵潭、桥殿飞虹、虚阁藏幽、说法危台等十六景,虎影仙迹、白鹤泉、观日峰、孤石古柏等七十二观,千姿百态的山景、没皮空心的白檀树、建在断崖危壁间的桥楼殿等。风景区内有北魏至清代的千佛洞石窟寺,柿庄宋、金时代墓群壁画,杨庄古长城以及外围景点娘子关和韩信背水一战的白石岭古战场等古代文化遗址。


三、黄河壶口瀑布风景名胜区 位于山西省吉县和陕西省宜川县之间,面积约一百平方公里,为省级风景名胜区。黄河壶口瀑布以排山倒海的独特雄姿著称于世,气势壮观。五百余米宽的黄河洪流收成一束,从二十余米高的断层石崖飞泻直下,倾入三十余米宽的石槽之中,听之如万马奔腾,视之如巨龙鼓浪,形成“雷首雨穴”、“百丈龙槽”、“彩桥通天”等奇观。区内还有孟门夜月、斗法龟牛等景点及明代码头、同治长城、四铭寿碑亭龙门飞渡等人文景观;有唐太宗李世民带兵征战的挂甲山,宋元年间的坤柔圣母殿,其结构与造型为古建筑少见。


四、鸭绿江风景名胜区 位于辽宁省丹东市鸭绿江下游浑江口至江海分界处的大东港之间,江段全长二百一十公里,面积约四百平方公里,包括水丰湖、太平湾、虎山、大桥、东港等五个景区。风景区内碧绿的江水蜿蜒,江中翠岛棋布,沿岸群山叠翠,鹤鸟翱翔,浩瀚的水丰湖是我国东北最大的水库,巍巍虎山是明代长城的起点,鸭绿江大桥是中国人民志愿军抗美援朝战争胜利回国的凯旋门。区内还有一万八千年前丹东人洞穴遗址、汉代西安平县遗址、万里长城遗址以及现代桥梁、水丰电站大坝、园林工程等丰富的人文景观。


五、金石滩风景名胜区 位于辽宁省大连市金州区,海陆面积约一百一十平方公里,由山、海、滩、礁组成。有完整多样的沉积岩,典型发育的沉积构造,丰富多采的生物化石,是我国北方罕见的震旦系、寒武系地质景观。绵延二十余公里的海岸线,浓缩了古生代距今约五~七亿年的地质历史,是一个天然地质博物馆,受到国内外地质学界高度评价。区内有多种奇特海蚀造型地貌,蚀崖、溶沟、石牙、溶洞等形成一个天然的海滨雕塑公园,可供观赏游览、进行地质科研活动。金石滩有大型海水浴场和垂钓场,为风景区增添了度假休息的丰富内容。


六、兴城海滨风景名胜区 位于辽宁省兴城市,依山面海,面积四十二平方公里。景区集山海、古城、温泉于一地,分为五个景区,有五十多个景点。古城城垣是国内保留完整的四座古代城池之一 温泉储量丰富,可治疗多种疾病;海滨浴场绵
延十四公里,沙细滩缓,潮稳波清,亭台楼阁掩映绿树之中;首山平地突起,海拔三百多米,秀木环绕;还有古烽火台和朝阳寺古刹等。菊花岛山石秀美、古树参天,南有伥山岛和阎山岛,北有磨盘山,一大三小相映成趣,岛上还有辽代大龙宫寺、大悲阁、八角硫璃井、唐卫洞古迹。


七、大连海滨--旅顺口风景名胜区 位于辽宁省辽东半岛南端,东临黄海,西濒渤海,包括大连海滨与旅顺口两个景区,由海滨四十五公里公路联成一体,陆域岛屿面积一百零五平方公里。大连海滨景区海岸线长达三十余公里,水面浩瀚,碧海蓝天,岛屿、礁石婷立海面,气象万千;白云山庄莲花状地质构造地貌和由岩溶礁石构成的黑石礁如同“海上石林”,为世所罕见。旅顺口是我国历史上的海上门户,地形雄险壮阔,留有众多古迹,景区内有重点文物保护单位四十七处,其中有中国近代史上记载中日甲午战争和日俄战争以及日本侵华战争的各种工事、堡垒等战争遗迹多处,是进行爱国主义教育的课堂。旅顺口外礁岛棋布,口内峰峦叠翠,自然风光绮丽多彩。


八、松花湖风景名胜区  位于吉林省吉林市、松花湖风景区分为十个景区,面积约七百平方公里。湖区内水面辽阔,植被繁茂,林相丰富,气候宜人。骆驼峰、北天门、五虎山、卧龙潭、石龙壁等景区湖光山色秀美壮丽,适合开展水上,冰上、山上多种游览观光、休憩活动。冬季沿江十里长堤上的冰雪树挂景观,为国内罕见,是本风景区一大特色。区内冰雪资源独具优势,青山雪场景区是我国高山滑雪运动基地。松花湖内有四十八种鱼类和其他水旅生物,茫茫林海栖息生长着约一百四十种野生动物和一百六十种野生经济植物,出产“东北三宝”。还有“西团山文化”、原始公社遗址等历史古迹。


九、“八大部”--净月潭风景名胜区口位于吉林省长春市境内,由伪满洲帝国傀儡皇帝宫殿、伪国务院及其下属“八大部”等历史建筑与山清水秀的净月潭自然风光组合而成,面积一百五十一平方公里,1986年定为省级风景名胜区。这里也是一种类型的历史纪念地,通过实物使人们了解中国这段灾难历史,从中得到教益。伪皇宫位于城区东北部,宫殿分内外两庭。外庭主要有勤民楼、怀远楼、嘉东殿;内庭主要有缉熙楼、同德殿,还有御花园、书画库、跑马场等附属建筑,为省级重点文物保护单位。净月潭位于市区东南,分为潭北山色、潭南林海、月潭水光和潭东村舍四个景区,水景为主,山村衬托,植被丰富,有大片森林、山花、药用植物以及脊椎动物八十二种,鸟类六十多种。山村中有金代古墓两处。


十、云台山风景名胜区 位于江苏省连云港市,包括花果山、孔望山、宿城、海滨四大景区,面积约一百八十平方公里,1984年定为省级风景名胜区。山岳地层经长期的海水侵蚀冲刷和频繁的地质变化,形成有千奇百态的海浪石、海蚀洞及壮丽的石海胜景。景区内大小山头一百三十四座,峻峰深涧,奇岩坦坡;玉女峰为江苏省最高峰;云台山为我国古代文学名著《西游记》花果山的原形,为景区增添了神奇色彩。孔望山有丰富的古代文化遗迹。宿城景区幽谷深邃,有“世外桃源”的意境,海滨则宏阔舒朗。风景区植被覆盖率达80%以上。


十一、蜀岗瘦西湖风景名胜区 位于江苏省扬州市西北部,由古城遗址、蜀岗名胜、瘦西湖自然风光和古典园林群等组成,面积六点三五平方公里,1984年定为省级风景名胜区。古城遗址位于风景区北部,为春秋战国吴王夫差筑的邗城、汉吴王濞筑的广陵城、十里长街的唐城以及后周的周小城、宋宝佑城遗址,城区遗址保存较好。蜀岗有唐鉴真大和尚东渡日本前主持的大明寺、北宋欧阳修营建的平山堂及苏轼建造的谷林堂等古典园林和古建筑,有1973年新建的鉴真纪念堂。瘦西湖景区湖水面积九点七公顷,湖区利用桥、岛、堤、岸的划分,使狭长湖面形成层次分明、曲折多变的山水园林景观。


十二、天台山风景名胜区 位于浙江省天台县城北,面积一百零五平方公里,1985年定为省级风景名胜区。天台山属仙霞岭支脉,主峰华顶山海拔一千一百一十米。区内悬崖峭壁,峰峦连绵,植被繁茂,溪瀑奔泻。主要景点有华顶山、水珠廉、仙人座、絮云洞等。天台山植物种类繁多,有黄山松、金钱松、竹柏、银杏、厚朴、红楠等。天台蜜桔久负盛名,六绵杜鹃遍布高山,盛产雾茶及多种中药材。天台山开发于东晋,隋智凯大师建寺创佛教“天台宗”,现有国清、高明、方广等古寺庙,其中国清寺区范围内有唐一行墓、宋报转恩塔、历代摩崖、碑刻及佛像等珍贵文物。赤城山洞为道教十大洞天之一。


十三、嵊泗列岛风景名胜区 位于浙江省舟山群岛北部,由钱塘江与长江入海口会合处的数以百计岛屿群构成,气候宜人,具有滩多、礁美、石奇的特色,1985年定为省级风景名胜区。景观较集中的有泗礁、黄龙、枸杞、嵊山、花鸟等岛。沙细滩阔,坡度平缓,其中泗礁岛上的基湖沙滩面积约六十万平方米,南长涂沙滩面积约四十万平方米,是理想的海浴场所。嵊山东崖、黄龙岛元宝石等众多奇石怪礁耐人观赏,妙趣横生。岛上有明清以来摩崖石刻多处。花鸟岛有建于1870年的远东第一大灯塔,与渔港景色、渔村风貌等组成了特有的景观。嵊泗夏季凉爽,海产品丰富,适于避暑度假。


十四、楠溪江风景名胜区 位于浙江省永嘉县境内,1985年定为省级风景名胜区。楠溪江系瓯江下游最大的支流,干流全长一百四十五公里,江流蜿蜒曲折,两岸绿林葱郁,呈典型河谷地貌景观。风景区沿江分布,可分为小楠溪至大若岩、古庙溪至太平岩、花坦溪至水岩、孤山溪至狮子岩、鹤成溪至石桅岩、张溪至四海山六个景区。景区内有“百丈瀑”、“含羞瀑”、“莲花瀑”、“梯瀑”等五十多处瀑布。奇岩林立,石桅岩一峰拔起,三面环溪,相对高差三百多米。有台湾水青冈、银杏、华西枫杨等多种国家重点保护珍贵树种。大若岩山麓江滨村寨风貌独特,保存有宋代以来亭台楼阁、庙观祠殿牌楼等古建筑。


十五、琅琊山风景名胜区 位于安徽省滁州市西,古称摩陀岭,包括琅琊山、城西湖、姑山湖、三古等四大景区,面积一百一十五平方公里,1987年定为省级风景名胜区。主要山峰有摩陀岭、凤凰山、大丰山、小丰山、琅琊山等,以茂林、幽洞、碧湖、流泉为主要观景特色。区内动植物种类繁多,乔木树种有三百二十七种。琅琊山人文景观丰富,有始建于唐代的琅琊寺。醉翁亭为我国四大名亭之一,它和丰乐亭都因镌有欧阳修文、苏东坡字而著名。三古景区(古关隘、古驿道、古战场)、卜家墩古遗址留下了大量的古迹和文物。此外著名碑碣有唐吴道子画观音像,唐李幼卿等摩崖石刻、元代数百处摩崖石刻等。牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋牋


十六、清源山风景名胜区 位于福建省泉州市北郊,包括清源山、九日山、灵山圣墓和西北洋四大景区,面积五十多平方公里,1987年定为省级风景名胜区。清源山是闽中戴云山余脉,峰峦起伏,石壁参差,望州亭巨石、罗汉峰等象形岩石遍布全山。山上水景丰富,泉、涧、潭、瀑约有一百三十五处。区内人文景观数量多且集中,唐以来各个朝代儒、道、佛三教竞相占地造宇。现有中外驰名的开元寺、紫泽宫道观等。宋代老君造像是国内尚存的最大道教石雕造像,伊斯兰教的灵山圣墓被誉为“世界第三麦加圣地”。


十七、鼓浪屿--万石山风景名胜区 位于福建省厦门岛南部,与金门岛隔海相望,总面积二百三十多平方公里,有“海上花园”之称。鼓浪屿面对大海、周围被大陆、半岛、列岛所环抱,形势壮阔。岛上岗峦起伏,露天岩多呈球块状,日光岩、英雄山等巨石堆垒,势如涌出。景区内四季如春,林木苍翠,花草斑斓,建筑多依山而筑,环境幽雅,并有郑成功水操台故址、郑成功纪念馆等历史遗迹。万石山景区位于市区南部,巨大孤石万千散布,奇岩怪石构成独特地质景观。万石湖畔,有热带、亚热带观赏树木四千余种。五老峰下有唐代南普陀寺,营造精致,为闽南佛地之一。


十八、太姥山风景名胜区 位于福建省福鼎县南部,面积约六十平方公里,1987年定为省级风景名胜区。太姥山屹立东海之滨,峰峦交错,裸露的花岗岩形成狭谷、峭壁、深渊等多种景观,特别是据有各种民间传说的造型景石三百六十余处。此外,珍珠泉、七龙泉、九曲泉、兰溪、九鲤溪及溪口、龙庭、赤鲤三大瀑布等泉、溪、瀑布也富有特色。景区内人文景观丰富,有朱熹隐居处、郑樵讲学处、明抗倭古战场及历代摩崖石刻数十处,还有国兴寺、白云寺、瑞云寺等规模较大的寺庙。


十九、三清山风景名胜区 位于江西省玉山、德兴两县境内,包括西华台、三清宫、玉京峰、三洞口、梯去岭、玉灵观、石鼓岭等七个景区,面积约二百二十平方公里,主峰玉京峰海拔一千八百多米,1985年定为省级风景名胜区。景区以奇峰异石、泉瀑溶洞、云海佛光、名贵动植物、第四纪冰川遗迹等构成丰富的自然景观,被誉为“黄山姊姊山”。其中“巨蟒出山”、“女神峰”和“观音听琵琶”为三大奇景。景区内植被垂直分布明显,有一千多种植物,其中珍贵稀有植物有黄山松、华东黄杉、华东铁杉等。人文景观有包括三清宫道观在内的古建石刻二百二十余处。


二十、龙虎山风景名胜区 位于江西省鹰潭市西南,地跨贵溪、余江两县,面积约二百平方公里,1985年定为省级风景名胜区。龙虎山属武夷山余脉,具有典型丹霞地貌特征。区内奇峰竞出,丹崖碧水,有龙虎山、排衙石、张家山、尘湖山、五湖等一百六十多处景点。贯通景区的芦溪水,联结各主要景点,既可泛舟赏景。亦可徒步游赏。龙虎山人文景观十分丰富,是道教正一派发源地,有著名道观大上清宫。仙水岩至飞马祖岩长达十华里的山崖洞穴里,有春秋战国时期古越族崖墓群。龙虎山东部的象山有南宋大理学家陆九渊的“象山书院”等。


二十一、胶东半岛海滨风景名胜区 位于山东省胶东半岛东北部,包括陆上烟台蓬莱和威海成山头两片区及海上长山岛、黑山岛、庙岛、刘公岛等岛屿,1985年定为省级风景名胜区。区内海湾岬角曲折多姿,地形起伏,林木繁茂,海蚀地貌如天然群雕,人文景观十分丰富。蓬莱以“海市蜃楼”驰名中外,蓬莱水城是国内保护完好的古代海军基地。水城西北丹崖山巅的蓬莱阁,面海凌空,气势雄伟,是神话里“八仙过海”的地方。长岛有“海上仙岛”之称,威海刘公岛是我国著名海上重镇,北洋水师曾在此建立基地。成山头是我国东部“天涯海角”,地势险要,秦始皇两次登临,留有众多古迹,是历代著名的风景名胜地。


二十二、大洪山风景名胜区 位于湖北省,地跨随州市和钟祥、京山两县,主峰海拔一千多米,面积约三百三十平方公里,1987年定为省级风景名胜区。景区内有成片的楠木等数十种名贵树木和漫山的兰蕙、杜鹃等数百种奇花异草。古树参天、峰峦叠翠,成为本景区主要特色。区内有上百个溶洞,海拔八百五十米的“鄂中瑶池”、白龙池和落差一百余米的柳门口四叠飞瀑,为华中地区罕见。区内保存有“屈家岭”、“冷坡垭”等新石器文化遗址,绿林军起义的古战场遗址,随州曾侯乙墓编钟、明嘉靖皇帝之父墓陵以及第二次国内革命战争旧址等大量文物古迹。


二十三、武陵源风景名胜区 位于湖南省西北部,包括大庸市张家界、慈利县索溪峪和桑植县天子山三个景区,总面积约三百六十平方公里。武陵源风景区地层以红砂岩、石英砂岩为主,经长期地质变化、水流切割、风化剥蚀,形成罕见的砂岩峰林峡谷地貌,数以千计的石峰危岩平地拔起,形态各异,婷婷玉立于金鞭溪、索溪等峡谷两侧。峰上奇松挺拔,灌木丛生,时有云雾萦绕,景色神奇。区内山奇水秀,湖、潭、溪、瀑比比皆是,野生动植物资源丰富。此外还家张良墓、马公亭、朝天观、龙凤庵、接风庙等人文景观。


二十四、岳阳楼洞庭湖风景名胜区位于湖南省岳阳市,包括岳阳楼古城区、君山、南湖、团湖、芭蕉湖、汩罗江、铁山水库、福寿山、黄盖湖等九个景区,部面积一千三百多平方公里,1987年定为省级风景名胜区。雄踞洞庭湖的岳阳楼,建筑精巧雄伟,为我国江南三大名楼之一,尤以楼内范仲淹的《岳阳楼记》宋代匾额著称于世。洞庭湖烟波浩渺,横无涯际。君山地形独特,古迹众多,为洞庭湖中最大岛屿。岛上历有三十六亭、四十八庙,舜帝的“二妃墓”、汉武帝的“射蛟台”等珍贵历史文物。汩罗江畔有屈子祠、杜甫墓等。此外,附近还有慈氏塔、宋代文庙、鲁肃墓、黄盖湖三国古战场等名胜古迹。


二十五、西樵山风景名胜区 位于广东省南海县西南部,面积十四平方公里。西樵山是七、八千万年前由海底火山喷发岩浆、岩块、火山灰后形成的死火山,山体外陡内平,状若莲衣复合,大秤峰居群峰之首,九龙岩、冬菇石、石燕石等峰岩形态万千。西樵山岩石节理发育,裂隙纵横,富有潜水,形成多处水景,有二百三十二口泉眼,二十八处瀑布。早在新、旧石器时代西樵山就有人类活动,留下历代地下采石场等许多历史遗迹,史学界称为“西樵山文化”。明朝中叶成为南国理学名山,保存有“云泉仙馆”、“白云古寺”、大量摩岩石刻等文物古迹。


二十六、丹霞山风景名胜区位于广东省仁化、曲江两县境内,包括丹霞山、韶石山、大石山三个景区,面积约一百八十平方公里,为省级风景名胜区。风景区内红色砂砾岩层形成的独特地貌,奇峰林立,丹崖赤壁,地学中的“丹霞地貌”一词源出于此。丹霞山多茂密的中亚热带常绿阔叶树林,红岩绿树,景色绚丽。区内锦江蜿蜒穿行于峰峦之间,岩穴古洞、流泉飞瀑时时可见,有岭南名刹别传寺、锦石岩庵堂及金龟岩、五仙岩、燕岩等多处寺庙古迹,还有舜帝南巡秦韶乐胜迹及丰富的摩岩石刻等人文景观。风景区外围地区有金鸡岭、九泷十八滩、南阜寺,古佛寺马坝人出土遗址等自然历史遗迹。


二十七、桂平西山风景名胜区 位于广西壮族自治区桂平县境内,以西山为中心,包括金田村、金田营盘、浔州古城、白石洞天、大滕峡、罗丛岩、紫荆山、大平山原始森林等,总面积约二千平方公里。桂平西山以“石奇、树秀、泉甘、茶香”著名。峰峦嵯峨,数十乃至百余立方米的巨石叠阵,加之绿荫遍地、古树参天,形成壮丽景色。西山历史悠久,保留有较为完整的广西佛教建筑、庙宇,历代文人墨客赞赏西山诗词对联四千余首,周围有太平天国革命遗址金田村等历史文化遗存。


二十八、花山风景名胜区 位于广西壮族自治区宁明、龙洲两县境内,以古代壮族的大量山崖壁画为主要特色,分布于二千八百多平方公里范围之内,大壁画有六十四处,最集中的是花山和棉江两处。宁明花山高约二百五十米,形似鹰嘴,峭壁临江,钟乳凝结。崖壁画面巨大,高约四十米,长约二百米,有各种人、物图像三千一百余幅,人像最大高达三米,最小的只有三十厘米,并有各种鸟兽和圆形图案,岩画用赤红色单线条勾勒,线条粗犷,形象生动,是研究壮族历史文化及民族学、考古学、民俗学的珍贵史料。风景区内峰峦耸秀、碧水萦回,风光秀丽,有酒壶山、白鹤山、神仙板、宝剑山、紫霞洞、响水瀑等景点,自然景观和其它人文景观丰富。


二十九、贡嘎山风景名胜区 位于四川省甘孜藏族自治州境内,以贡嘎山为中心,包括泸定县海螺沟、九龙县伍须海和康定县木格错,面积一万余平方公里,1986年定为省级风景名胜区。贡嘎山海拔七千五百多米,主峰周围六千米以上的高峰四十五座,现代冰川一百五十九条。海螺沟内有我国最高最大的冰瀑布及决川弧、冰川断层、冰川消融等景观。九龙伍须海和康定木格错以高山湖泊、原始森林、草原、瀑布、温泉为景观特色。区内高原植物野生动物种类丰富。贡嘎山是红军长征经过的地方,有泸定铁索桥等许多革命史迹、遗址。


三十、金佛山风景名胜区 位于四川省南川县境内,山体海拔八百~二千二百多米,面积约二百六十平方公里,1986年定为省级风景名胜区。金佛山古称九递山,素为巴蜀四大名山胜景之一,古称“南方第一屏障”,以原始奇特的自然山峦、林壑为特色。植物群落随地势高差呈垂直带分布。奇特的方竹和实心竹漫山遍野。区内岗岭崖壁、沟涧洞石兼有,瀑、溪、泉众多。“三泉映辉”以在同一断面有三眼不同温度的热泉水而著名。还有一日三涨的潮水泉和常年恒量的一碗水泉等。因特定自然条件形成的气象景观有金佛晚霞、白云朝晖等。


三十一、蜀南竹海风景名胜区 位于四川省长安、江安两县境内,面积约一百二十平方公里,以竹林景观为主要特色,兼有许多文物古迹,1986年定为省级风景名胜区。景区内峰峦二十八座,山山皆竹,郁郁葱葱,以楠竹为主,有人面竹、花竹、算盘竹、绵竹、黄竹、罗汉竹、香妃竹等三十余种。数十条飞瀑流泉不竭,三叠飞瀑高约二百米,宽约十五米,十分壮观。山岭有洞穴二十余处,仙寓洞长五百米,半面敝亮,洞内雕像石刻神态逼真。天宝洞长一千五百米,高二十米,为半边山洞,上为形似刀削的红色石壁,下面深谷万丈,春夏红岩绿树,繁花似锦。


三十二、织金洞风景名胜区 位于贵州省织金县境内,面积约四百五十平方公里,1987年定为省级风景名胜区,分为织金古城、织金洞、裸结河峡谷、洪家渡等四大景区。织金城始建于1382年,古城三面环山,一水贯城,城内有清泉七十一处、庵、堂、庙、寺五十余处,其中财神庙以结构奇特著称,保安寺与山洞地势巧妙结合。织金洞属高位旱溶洞,是我国大型溶洞之一,全长十多公里,面积三十多万平方米,两壁最宽处一百七十三米,垂直高度大多在五十至六十米,最高达一百五十米。洞内空间开阔,岩质复杂、渗漏多变,分为“迎宾厅”、“万寿宫”等十个景点,拥有四十多种岩溶堆积形态,各具特色被称为“岩溶博物馆”。洞外有地面岩溶、峡谷、溪流、瀑布等自然景观。这里有布依、苗、彝等少数民族,许多民族风情颇受人们喜爱。


三十三、沅阳河风景名胜区 位于贵州省镇远、施秉、黄平三县境内,面积四百平方公里,1987年定为省级风景名胜区。沅阳河谷分西峡、龙王峡、诸葛峡及高碑湖。峡内奇峰碧水,岩溶钟乳,景点四十多处。云台山位于*阳河上游,地形起伏大,众多孤峰高达三百余米,组成千山万壑的岩溶景观。铁溪为沅阳河支流,两岸原生植被丰富,石柱峰等奇峰异石耸立于河谷之中。镇远历史文化名城,有青龙洞、中元洞、和平村、中共镇远地下党支部旧址等人文景观,以青龙洞为代表的古建筑群,依山傍水,布局和设计别具特色。


三十四、红枫湖风景名胜区 位于贵州省清镇、平坝县境内,湖水面积五十七平方公里,湖中岛屿一百多个,以岩溶地貌和湖光山色为特色,1987年定为省级风景名胜区。湖区分为北湖、中湖、南湖和后湖。北湖碧波万顷,中湖水狭山奇,南湖山重水复,后湖群峰环水。南湖将军湾溶洞群中的将军洞,长达六百多米,有三个洞中湖,白而透明的各种钟乳石倒映水面,似水晶宫殿,形成山里有湖,湖里有岛、岛上有洞、洞中有湖、洞湖相通的奇特景色。


三十五、龙宫风景名胜区 位于贵州省安顺县境内,面积二十四平方公里,1987年定为省级风景名胜区。龙宫风景区以壮观瑰丽的水溶洞、洞穴瀑布和旱溶洞独特的岩溶地貌为特色,并有田园山寨、山野峰峦、嶙峋石林及丰富多采的民族风情作衬托。地下暗河全长十五公里。穿越大小二十多座山,串连九十余个洞穴。


三十六、三江并流风景名胜区 位于云南省西北横断山脉纵谷地区,金沙江、澜沧江、怒江三条大江在云南省境内并靠奔流四百多公里,最近处直线距离仅六十六公里,这种景象世所罕见,加之无际山野峡谷,形成地貌奇观。风景区分金沙江、澜沧江和怒江、独龙江三个片区。景区内高山雪峰横亘,梅里雪山连绵数百里,太子雪山海拔六千七百四十米,是云南第一高峰。有澜沧江石登至中排峡谷、怒江双腊瓦底嶂谷等高山峡谷相间并行的大峡谷,在澜沧江沿途有欧亚板块和印度板块碰撞的地质现象。中甸县大小雪山丫口有秀丽的林海雪原景观。该风景区臧族、纳西、傈僳等少数民族聚居地民风民俗丰富多姿。


三十七、昆明滇池风景名胜区 位于云南省昆明市。滇池为滇中高原的陷落湖,水面海拔一千八百多米,面积约三百平方公里。西山为滇中名山,有”睡美人”之称誉,登山揽湖,“五百里滇池,奔来眼底”,令人心旷神怡;山上林木苍翠,有元代华亭、太华西佛寺建筑群,有嵌缀峭壁之上的三清阁建筑群。西岸片区有大观楼、海埂、西园、曹溪寺以及城西北筇竹寺等重点景区、景点。东岸片区为滇文化发祥地,有呈贡龙潭山旧石器时代遗址,石寨山新石器时代遗址,天子庙战国“滇墓”、晋城古镇等。


三十八、丽江玉龙雪山风景名胜区 位于云南省丽江、宁蒗、中甸三县境内,由四个景区组成,总面积七百七十多平方公里。玉龙雪山有终年积雪的雪峰十三座,南端主峰扇子陡,海拔五千五百多米。位于玉龙雪山与哈巴雪山之间的虎跳峡,峡谷迂回约二十公里,江面最窄处仅三十米,江滩至两岸峰顶高差约三千九百米,为世界最深峡谷。长江第一湾,历来兵家必争地,以山峦、奇岩、溶洞为特色,泸沽湖景区内深林幽湖与少数民族古风民俗融为一体。丽江古城民居独具风格,在我国建筑史上占有重要地位。风景区内纳西族千余年前创造的东巴文、纳西古乐、白砂壁画等有较高历史文化价值。


三十九 雅砻河风景名胜区 位于西藏自治区山南地区南部,是藏民族的发祥地之一。这里雪山冰川、田园牧场、河滩谷地、古老文化遗址和民风民俗等构成一幅幅神秘、古朴而又壮丽的画面。区内植物种类丰富,植被随海拔变化呈垂直带分布。人文景物有西藏最早的宫殿雍布拉康、西藏第一座寺庙桑鸢寺,全国重点文物保护单位昌珠寺和藏王墓群等。保留着中世纪建筑特色的民居以及民风习俗、宗教活动等,都具有鲜明的地区特点。


四十、西夏王陵风景名胜区 位于宁夏回族自治区银川平原西部。风景区由滚钟口、西夏王陵、拜寺口和三关古长城四个景区组成,1983年被定为自治区级风景名胜区。西夏(公元1038~1227年)王朝建都银川,贺兰山当时即被当作皇家林苑。山上建有“离宫”、“避署宫”等皇家宫殿和皇家寺院。贺兰山绝壁千仞,松林如海,极目东望,银川平原黄河如带,阡陌纵横,沟渠如网,稻谷飘香,一派“塞上江南”景色。规模宏伟的西夏王陵古墓群为代表的西夏文物古迹是研究西夏文化历史的宝贵资源。






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论我国反垄断法的立法目的

王 巍

摘要:反垄断法的立法目的具有不言而喻的重要性,它以目的条款为通常的表现形式,由特定的价值取向所支配并受制于本国的制度基础。我国反垄断法应以制止垄断、维护竞争和保护多元利益为基本的立法目的。但是,应坚持对中性的垄断进行适度地干预,对多元和多变的竞争进行全面而灵活的保护,并在认定效率是前提、非效率是保障的基础上对二者加以平衡。另外,我国反垄断法在经济制度、法律制度和政治制度三个方面的主导方向应该分别是:深化以自治为基础的市场经济、依法规制垄断、全面规范行政行为,并基于这三大制度基础来构筑完善、系统的立法目的。
关键词:反垄断法;立法目的;价值取向;制度基础


导论

反垄断法的立法目的具有宣示性和导向性,为所有的实体规则和程序规则提供价值基础。本文选取“我国反垄断法的立法目的”作为研究对象,是基于三个假设:①反垄断法的立法目的是非常重要的,它并非空洞的宣言,而是具有实践价值的“元规则”;②各国反垄断法的立法目的具有相似性,但没有两部反垄断法的立法目的是完全相同的;③反垄断法的立法目的是受价值取向支配的,而价值取向的产生源于制度基础。笔者立足于立法目的本身的不可复制性和可商谈性,以反垄断法草拟稿的目的条款为参照系和逻辑起点,沿着“目的条款→立法目的→价值取向→制度基础”的思维流程,尝试对我国反垄断法的立法目的进行解析和完善。本文的形式目的在于完善我国反垄断法的目的条款,实质目的在于反思当前反垄断立法的价值取向,而深层目的在于挖掘我国建构反垄断法的制度基础。希望下文的理论探讨能对我国正在进行的反垄断法制定工作有所裨益。

一、目的条款中的立法目的

价值取向与立法目的作为反垄断法的宗旨,在形式上通常体现为目的条款,位列该法之首;在本质上则反映对特定利益的保护,奠定了整部法律的基调。反垄断法“这样在实体规范和执行方式都‘集大成’的法律,如果不能掌握其‘合目的性’的基本要求,依规范性质作好执行分工,很可能会导致高成本、低效率的执行,使它成为一部最不经济的经济法。”[1]因此,通过对目的条款的优化设计,从而确立准确而又富有弹性的立法目的,这对于制定“优质”、“高效”的反垄断法具有重要的现实意义。《中华人民共和国反垄断法》(草拟稿)第一条规定:“为制止垄断,维护公平竞争,保护经营者、消费者的合法权益和社会公共利益,保障社会主义市场经济健康发展,制定本法。”这一目的条款虽然仍处于“征求意见”之中,但在我国理论界和实务界均具有较强的代表性。
当前立法中对反垄断法的基本定位是“制止垄断,维护公平竞争”。但是,“垄断”既可以是行为,也可以是状态,反垄断法所规制的“垄断”应该是行为而非状态。市场竞争本身就包含了竞争垄断地位的内容。创新获得市场垄断地位即创新的垄断,“好的市场经济制度,保护作为创新的结果,但并不因此限制其他人进入追逐垄断的创新过程。”[2]以美国为代表的诸多反垄断法先进国家实际上已将垄断状态视为合法,这体现了当前市场经济发展的客观要求。美国联邦政府放弃分拆“微软”的诉讼请求即是最佳例证。何况,在以自由竞争为本的市场经济条件下,反垄断法也不应将经营者在物美价廉基础上获取的垄断状态视为违法并予以制裁。笔者认为,我国的反垄断法也应顺应国际趋势,采取“禁止垄断行为而宽容垄断状态”的价值取向,既为竞争的经济秩序营造法治氛围,也为不断成型的规模经济创造宽松环境。因此,在反垄断法的目的条款中,宜将笼统地“制止垄断”细化为“制止垄断行为”,并在界定“垄断”时对具体的垄断行为明确地加以限定,为执法和司法确立清晰的实体依据。即使要对特殊情形下的垄断状态予以规制,也应将其纳入到垄断行为的范畴,并辅之以可操作的标准。
另外,立法者应仔细思量反垄断法在维护“公平竞争”方面的价值取向。是否竞争的价值就仅仅局限于“公平”?面对“公平”标准在不同法系、不同国别、不同法域中所具有的多重语境色彩,人们在纷纭的价值冲突面前又将如何抉择?事实上,“竞争是一个发现过程”[3],这一人类交往不断演化的动态过程充满了不确定性,人们常常在不同的经济时期赋予竞争不同的内涵。除了公平,自由、有序、和谐等也是竞争所信奉和追求的价值,人们已逐渐认同竞争在内涵外延方面所彰显的巨大弹性。因此,笔者建议,我国在反垄断法的目的条款中可暂不对“竞争”的外延作出限定,只概括地规定为“维护竞争”。必要时可在其他具体条款中对特定的竞争价值予以强调,或者在解释时适当地拓展竞争的价值空间。既然反垄断的目的在于解决抑制竞争的问题,而竞争并不必然就是一个自我维持的过程。因此,为了确保竞争的活力,干预是必需的。[4]由此可见,“维护竞争”实际上体现了政府对市场的干预,是一种间接管制。因此,对竞争的“维护”应做广义理解,体现培育竞争、促进竞争、深化竞争等多重含义。但是,“看来减少竞争的经营做法实际上可能有其合理的目的”[5],反垄断法在维护竞争时不应轻率地对市场进行干预。我国的反垄断管制也应确立必要的“合理规则”,对可能滥用的管制性权力加以规范和制约,切实保障市场经济的自治基础——自由竞争。
反垄断法是市场主体之间的利益平衡器。草拟稿的目的条款确立了“多元”保护范式,即对经营者、消费者、社会公共利益、社会主义市场经济健康发展等不同的“利益体”均予以保护。在以人为本的市场经济中,市场主体间最基本的竞争无疑是经营者与消费者之间的竞争以及经营者之间的竞争,这两种竞争分别涉及民众福祉和经济环境。笔者认为,对消费者和社会公共利益的保护是值得肯定的,体现了消费者利益最大化和市场竞争最优化的市场理念。但是,对经营者和社会主义市场经济健康发展的保护则有待商榷。经营者在整体上处于相对强势,其受益是自然的和现实的,市场竞争最优化本身就蕴涵了经营者受益的内容。而社会主义市场经济健康发展的内容过于抽象和宽泛,不具备立法目的所应有的独立指导价值,并且容易产生歧义。因此,不宜把经营者和社会主义市场经济健康发展列入我国反垄断法的立法目的,毕竟反垄断法不是“万能法”,立法目的也不是“百宝箱”。值得注意的是,“现今中国消费者政策已开始朝向积极的消费者政策转化”[6],反垄断法应与其他法律在保护消费者利益方面加强分工协调,避免重叠或冲突。对于社会公共利益,则应避免过于宽泛地加以理解,可在其他条款中明确具体标准,并作出相应的排除性规定,防止它成为部门利益、地方利益、行业利益等诸多狭隘利益的“挡箭牌”和“护身符”。

二、立法目的背后的价值取向

由上可知,我国反垄断法的立法目的主要体现在三个方面:制止垄断;维护竞争;保护利益。既然立法目的是受价值取向支配的,那么探求立法目的背后的价值取向就具有先导意义。下文将重点围绕我国当前经济转型对反垄断立法的需求展开讨论,旨在反思国人对制止垄断、维护竞争、保护利益这三大主题的价值取向。

1、制止垄断:垄断乃中性,干预宜适度

反垄断是一种不断地被锤炼和不断地被重新定义的政策:它来源于在政治上和经济上对市场制度的信仰,也来源于关于竞争性的市场并不一定是自我维持和自我纠错的假设。[7]从字面上看,反垄断法的“反垄断”具有绝对性,似乎制止一切垄断,如很多国家的反垄断法在名称或目的条款中所宣称的;从内容上看,“反垄断”具有明显的相对性,仅仅制止特定垄断,如各国反垄断法通过界定关键概念(如“垄断”、“经营者”、“市场”等)、限定调整对象和适用范围、确定合理原则、规定豁免情形、划定适用除外的范围等方式来调整规制的视阈。从效率的观点来看,垄断条件下的价格太高,因此一般的公共政策是要在可能的地方用竞争取代垄断,但取代垄断有时是不可能的,甚至是不必要的。[8]随着各国经济的不断稳定和成熟,人们对垄断、反垄断、反垄断法的认识也在逐步深化,既有的理论框架和制度范式经受着来自各个方面的质疑和批判。即便是在反垄断法最发达的美国,一百多年来有关“反垄断”价值取向的纷争也从未停息过。“市场中人大概无不偏爱垄断。”[9]人们在表面上钟爱竞争而痛恶垄断,但在内心深处对垄断的情结则是复杂的和微妙的。对我国这样一个经济转型国家而言,市场经济发展的不确定因素还有很多,加之理论研究和实践经验的双重不足,要求我国对“垄断”的定位必须是审慎的——既务实又前瞻。笔者认为,我国的反垄断法可以把垄断视为中性的,结合经济发展的阶段、程度、要求来适时调整对垄断的定位。
当然,对垄断的“中性”定位也并不排除反垄断法对垄断进行有侧重点、有针对性的规制,更不排除反垄断政策在特定时期、特定情形下的倾斜规制。垄断具有复杂多变的特性,其含义在西方各国也有所不同:在日本法中指垄断状态和垄断力的滥用;在美国法中指垄断化;在德国、英国、法国及欧共体法中则指垄断力的滥用。[10]就我国目前的情况而言,垄断实际上具有明显的复合性:行政垄断堪称特色和重点,但它具有过渡性,随着政治体制和经济体制的深度改革会逐渐趋于淡化;限制竞争的共谋行为、滥用市场支配地位的行为、企业合并将会不断凸显,并成为反垄断规制的主流方向和基本类型;其他垄断形态也会在市场的不断演变中渐渐显露,并被纳入反垄断的范畴。因此,笔者认为,我国反垄断法宜秉持“干预适度”的原则,在反垄断的类型、程度、方式等各个方面进行适度地管制,既有效解决现阶段面临的突出问题,又充分回应今后可能出现的新情况和新问题。毕竟“对市场垄断的评判,必须建立在对具体企业、产业的实证分析基础上。反垄断法的实施是一项细致、艰巨的工作。”[11]我国的反垄断法还需要在理论、技术、经验、人才等方面进行长期积累,立法也不宜过早形成定论、定式。

2、维护竞争:竞争是多元和多变的,对竞争的保护宜全面而灵活

维护竞争可以说是反垄断法的初衷,但维护什么样的竞争却成了反垄断法永恒的主题。竞争是指一种经济物品的需求有多于一人的需求,即凡是多过一个人需求同一经济物品,竞争就必定存在。[12]这种经济上的竞争成为市场经济有效运行的基础,也是其他竞争的根源。竞争对于市场的有效运行至关重要,是一种重要的力量,它迫使厂商寻找更有效的生产商品的方法并且更有效地满足消费者愿望。[13]另外,竞争还具有减少无知、扩散知识、抑制错误的功能。[14]实际上,“竞争”已将市场主体(经营者和消费者)的利益追求精妙地浓缩于其中,并成为政府干预市场调节的基本目标,正所谓“寓竞争于管制”。但经济的变幻使竞争呈现出多元和多变的特点,这为反垄断法的保护机制提出了难题。一方面,自由竞争的价值取向仍具有不可撼动的地位,属于基础性和前提性的竞争目标;另一方面,公平竞争的价值取向已被人们认同为极为重要的竞争目标,并成为完善自由竞争的平衡器。除了自由和公平这两大基本追求外,竞争还被赋予安全、有序、健康、和谐等诸多价值取向,其中不乏具有各国本土特色以及带有浓重政策意味的价值取向。因此,竞争在不同的时段、不同的地域、不同的背景下往往不断变化。
正如垄断具有相对性,竞争也具有两面性,它们实际上都是双刃剑。竞争作为一个中性概念,兼具主观性与客观性、自觉性与盲目性、合法性与违法性、建设性与破坏性,而反垄断法(竞争法)的全部价值就在于弘扬竞争的积极功能而贬抑竞争的消极作用。[15]我国现阶段市场经济的不成熟造成对竞争的“饥渴”,主导性的经济政策多以培育竞争、鼓励竞争、保障竞争为基调。而人们对竞争的认识又是千差万别甚至迥然相异的,尤其重要的是,存在着对竞争的积极方面认识不够和对竞争的消极方面估计不足的双重困境。笔者认为,以目前的竞争水平和认识水平来对多元、多变的竞争进行准确定位是不现实的。因此,为了使我国的反垄断法在稳定性与适应性之间找到一个最佳平衡点,立法者可以确立一个“有容乃大”的竞争概念,用抽象的“竞争”涵盖多元和多变的竞争,并对其采取全面而灵活的保护。

3、保护利益:效率是前提,非效率是保障,二者之间宜平衡

经济利益既是推动竞争的原动力,也是一切竞争的出发点和最终归宿。[16]反垄断法的产生正是肇始于对经济利益的维护,并由保护经济利益拓展到对非经济利益的保护。随着广泛的政府干预对市场缺陷的弥补渐次展开,这种深刻的复合型保护已经成为反垄断法的鲜明特色之一。回首当初谢尔曼法的立法过程,它总是与一个两难悖论相关:一方面,它为了保护消费者而禁止贸易限制和垄断,为了竞争所能带来的效率而试图维护竞争;另一方面,它又企图去保护小的企业,试图创造一个公平的比赛环境,即使这意味着不得不牺牲某些程度的效率。[17]消费者集团与受到侵害的企业倾向于支持反托拉斯政策,而许多企业则宣称这些政策影响了经济效率,政府在反托拉斯方面的努力也随着注重竞争与注重反托拉斯限制的效率成本的变化而时起时落。[18]时至今日,这一“两难悖论”仍在很大程度上牵引着反垄断法的脉搏,保护利益的价值取向始终在效率与非效率两个极点间滑动,随着经济形势和经济政策的变迁而不断调整。
如本文第一部分中所言,笔者认同把保护社会公共利益和消费者利益作为立法目的,即追求市场竞争最优化和消费者利益最大化。这二者可以分别被纳入效率与非效率的范畴,但将它们截然区分为效率与非效率则是不切实际的,因为效率和非效率在价值理念层面的融合已使二者的界限变得非常模糊了。“反托拉斯法早于消费者运动甚久以前即已建立,因此我们应该无法说消费者保护运动是反托拉斯政策的指导理念。”[19]其实,消费者利益和其他非效率利益都是在效率利益之后出现并不断被重视的。由此可见,效率原则先于非效率原则产生,并且深刻影响着非效率原则的发展。从长远和根本的角度考虑,非效率原则对效率原则具有重要的反作用——保障效率的持久性和稳定性。但不可否认,效率原则比非效率原则更具有先导性,反垄断法“应以经济效率作为其主要追求目标,如果其效率之有无并不明显时,始考量其他次要目标:如保护中小企业、财富分配、消费者利益。”[20]因此,笔者认为,我国反垄断法在“保护利益”的价值取向上宜坚持效率是前提、非效率是保障的原则,并在二者的相互契合中谋求一种动态的平衡。

三、价值取向赖以存在的制度基础

价值取向作为一种主观性的偏好,它的产生源于制度基础。我国继受反垄断法的过程,实际上就是在本土的制度基础上对舶来的反垄断规则进行比照、改造和融合的过程。既然价值取向的形成、发展和变化主要受制于制度基础,那么对制度基础的考察就具有更深刻的“求知”意味。何况“在市场规则的选择中,必然有着某些非目的论的因素。”[21]反垄断法的制定、执行、修改、解释以及其他应急性的变动,并非都出于原有的立法目的或价值取向,而是实践基础上的“非目的性”经验设计。这种经验设计也是对制度基础的适应,并有可能在程序的促动下提升为价值取向或立法目的。因此,探讨价值取向赖以存在的制度基础,对我国反垄断法的确立、完善和发展都是至关重要的。
市场经济是竞争经济,竞争是市场经济的最基本特征之一。反垄断法旨在限制反竞争的行为,它的所有价值都维系于“竞争”二字。我国引进反垄断法正是为了满足当前经济转轨中对竞争的迫切需要,用法律构筑竞争制度、竞争系统和竞争秩序。而“竞争实际上是多维的,至少包括经济、法律和政治这三方面的内容。”[22]反垄断法的制度基础也主要体现在经济制度、法律制度和政治制度中。因此,我国要构筑完善和系统的反垄断法立法目的,就应深入探讨反垄断法价值取向背后的三大制度基础,明晰它们各自的主导方向。

(1)经济制度的核心应是深化以自治为基础的市场经济。1993年“市场经济”入宪,这是我国制定反垄断法的首要宪法基础,也为反垄断法的立法目的划定了最底线的价值取向。计划经济作为权力经济和垄断经济,难于将现代意义的反垄断法融于其中;而市场经济作为权利经济和竞争经济,则为反垄断法的诞生和运作提供了基本前提。与西方“自治→管制”的制度路径相反,我国实际上是沿着“管制→自治”的轨迹迅速前行的,并且呈现出管制与自治之间相互结合、渗透和促动的趋势。市场经济条件下的反垄断管制实际上是自治的工具,“管制的目的只是为了让私法自治有更大的发挥空间。”[23]因此,我国的反垄断法首先应维护以自治为基础的市场经济,而不应使私法自治扭曲变形为高度管制的计划经济。国家权力对市场经济的干预只能限制在不侵害社会自治权的范围之内,对逾越这一范围的反垄断规制(无权干预和滥用权力)应加以限制,从而实现自治与管制的均衡。

(2)法律制度的关键应是依法规制垄断。1999年“依法治国”入宪,这是我国制定反垄断法的另一宪法基础,也为依法规制垄断奠定了法治基础。法治理念下的约束权力旨在保障权利,反垄断法在依法授予反垄断权力的同时也限制了反垄断的权力,通过合法限度的干预来深化以自治为基础的市场经济。反垄断管制的原则正是在于用法律来确立保护“公平竞争”的市场行为规则,同时明确人为垄断的反社会性质并宣布其非法,从而将非法垄断置于政府机构的(直接)控制之下,由此来间接地控制垄断价格。[24]我国的反垄断法应以依法规制垄断为基准,坚持由立法机关制定的法律来划定垄断的合法与非法的边界,排斥一切法外“豁免”、“除外”等脱法的垄断。而且,包括行政机关在内的任何法律主体都必须平等地接受反垄断法的调整,不允许任何法外特权的存在。另外,市场的分散化意味着不同范围的垄断割据,意味着许多种相互冲突、矛盾和重叠的制度框架的存在和起作用。[25]因此,在WTO的框架下,统一的市场经济(而不是诸侯经济)要求统一的反垄断法律体系,决不允许任何法律主体(尤其是特定部门、地区或行业等)对反垄断法进行分割(即规则的垄断)。依法规制垄断要求反垄断法树立极大的权威性和至上的效力,公正地调整各种社会利益关系,平等地保护和促进一切正当利益的充分实现,在垄断与竞争之间形成必要的法律限度。

(3)政治制度的重心应是全面规范行政行为。在美国,政治过程主要体现在司法体系中;在中国,政治过程主要体现在行政系统中。[26]我国的反垄断既是一个经济问题,也是一个政治问题,其政治性集中表现在如何有效地规范行政行为。我国正在进行深刻的政治体制改革,具有联动效应的政治文明建设极大地推动着行政改革,这势必对反垄断法律制度的确立和运行产生重要影响。“在大多数美国人的心目中,垄断不是件好事,它具有收入不平等和政治力量的非民主倾向的色彩。”[27]而在我国民众的心目中,垄断的本身和背后常常浮现着行政的影子,既有的行政体制、行政机关、行政行为对反垄断法的制定和执行等一系列环节都具有非常重要的作用。庞大的行政主体不仅可以通过“作为”来促成或维持自身垄断,而且可以通过“不作为”来助长或放任他人垄断。因此,我国的反垄断法必须全面规范行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为),不断提高行政机关在规制垄断中的法治和善治程度,“保证政府的权力行使受到控制,以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值。”[28]政府身兼竞争规则的制定者(准立法权)、解释者、执行者、裁判者(准司法权)等多重角色,应身体力行地维护反垄断法这一“公共物品”的竞争价值,防止国家主义在政治和经济活动中最常表现出的“行政权的无序性和随意性”[29],坚决制止行政主体通过行政垄断谋取“私利”(如部门利益、地方利益、行业利益等)。
总之,我国的反垄断法能否名副其实以及能否成为“活法”,关键要看整体的制度配套和衔接状况。“市场经济的成功取决于一系列花长期才能建立的制度,而不仅仅是抽象的市场概念。而且,如果要经济走向繁荣,所有这些制度都必须运行得相当好才行。”[30]竞争制度作为市场经济的核心和基础,正是由一系列关联的制度来保障的。经济制度、法律制度、政治制度三者相互贯通和影响,从基础上决定着竞争的定位和效果。反垄断法的价值取向从形式上和实质上真切地再现着上述三大制度共洽的内涵,这也是立法目的最基本的起点和归宿。
如何区分盗窃既遂和未遂
——关键是把握盗窃罪中对“现场”的理解与认识

【内容提要】盗窃既遂还是未遂,直接影响量刑的幅度,对于这两者的准确区分与界定,在刑法理论界和司法实践中常存在不同认识。本文通过对一起案例的分析认为,司法实践中应具体问题具体分析,关键是要把握盗窃罪中对“现场”的理解与认识。
【关键词】 盗窃既遂 未实施终了的未遂 现场
一、案情介绍
犯罪嫌疑人马某(女)于2003年5月29日23时许,在某公司办公室(该办公室系一旧四合院内的两间正房)里间向王某(男)卖淫后,借上厕所之机从王某放在外间椅子上的外裤兜内窃走其人民币2000余元(藏于丝袜内),马某在出院门时被王某发现并被追回赃款,后王某报案。
二、分歧意见
在处理该案时,对马某的行为是盗窃既遂还是盗窃未遂,存在不同意见。
第一种意见认为,王某的行为是盗窃既遂,应以盗窃罪处以刑罚。其理由是: 1、王某实施危害行为的犯罪对象是人民币,属种类物。种类物的特有属性决定了本案中,只要行为人将钱窃取到手,就达到了对被盗财物具有支配、使用、处分程度的控制,已实现非法占有的目的了。2、危害结果已经发生。王某盗得2000余元后迅即逃离,虽然在未逃出院子时被发现,但王某已逃出被盗物的现场,这足以表明该笔钱财已经脱离了失主王某某的控制而置于行为人马某的控制之下了,危害结果已经发生,非法占有的目的已经实现,符合犯罪既遂特征。3、马某的行为已经具备了我国《刑法》第264条盗窃罪构成的全部要件。马某以非法占有王某的钱财为目的,秘密行窃,在窃得人民币2000余元后迅速逃离现场,虽然作案后旋即被发现,赃款被追回,但此前王某的犯罪目的已实现,且盗窃行为业已完成,盗窃罪的主客观要件齐备。
第二种意见认为,王某已经着手实行盗窃犯罪,但由于其意志以外的原因而未得逞,依据《刑法》第23条之规定,属犯罪未遂,鉴于其情节较轻(数额不属巨大),应按一般违法行为处理。
三、评析意见
笔者同意第二种意见,即马某的行为属盗窃未遂。理由阐述如下:
1、马某的盗窃行为尚未实行终了,属未实行终了的犯罪未遂。所谓未实行终了的未遂,是指从客观方面看该行为已具备了该罪构成的全部要件,但按照犯罪的主客观相统一的原则分析,应以犯罪分子是否自认为实现犯罪意图所必要的全部行为都实行完毕为标准,如犯罪分子在实行犯罪的过程中就意志以外的原因的阻止而未能实行下去的行为已实行终了,但与犯罪嫌疑人追求结果仍有一定距离的,也应属犯罪未遂。本案中,马某清楚地知道,其实施盗窃所必需的全部行为应是从办公室里间到外间,然后秘密窃取外屋椅子上的马某外裤兜内的人民币,之后携窃得的钱财出办公室并离开四合院,即逃离该公司,其实施盗窃的行为方才算完成。案件中,王某虽已窃得钱财,但其仍在四合院内,尚未实施秘密离开现场这一行为,此应视为现场被发现。正是基于现场被发现才导致了马某不能将其盗窃犯罪预期的、必要的全部行为实行完毕,因而不能使自己的犯罪得逞。
2、犯罪嫌疑人并未离开“现场”。对“现场”的理解,刑法理论和司法实践中有几种不同观点。第一种观点认为,“现场”就是实施盗窃、诈骗、抢夺犯罪的现场。第二种观点认为,“现场”是指与窝藏赃物、抗拒抓捕、毁灭罪证有关的地方。从时间上看,可以是盗窃行为实施时或刚实施完不久,也可以是数天后,从地点看上,可以是盗窃等的犯罪地,也可以是离开盗窃等犯罪地的途中,还可以是行为人的住所等地。第三种观点认为,“现场”一指实施盗窃等犯罪的现场,二指以犯罪现场为中心与犯罪分子活动有关的一定空间范围,此外只要犯罪分子尚未摆脱监视者力所能及的范围,都属于“现场”。如盗窃存折、支票,当场的范围应从盗窃的时间、场所扩大到兑换货币或提取货物的时间和场所。第四种观点认为,“现场”是指实施盗窃、诈骗、抢夺罪的现场,或者刚逃离现场即被人发现和追捕的过程中,可以视为现场的延伸,这是我国刑法理论界的通说。笔者也赞成这种观点。因为其他三种观点要么是对现场的范围限制得过窄,如将“现场”理解为犯罪现场,要么是把现场的范围划得太宽,如延长到作案后数天、或远离现场的兑换、提货场所等,忽视了现场在时间、场所上应有的密接性和认定过程中必须贯彻的灵活性。而通说的观点则避免了这两方面的缺陷,因而具有较大的可取性。在本案中,马某虽离开被盗物品所在的房间,但并未走出四合院即被王某发现,此时应视为现场的延伸;退一步来说,即使马某走出四合院,但被王某发现并随即追上,若马某主动交出赃款,也应视为现场的延伸,属盗窃未遂;但若马某矢口否认,王某又不敢肯定而让其离开的话,马某则构成盗窃既遂。
3、马某尚未达到非法“占有”的程度。根据两高《关于办理盗窃案件中具体应用法律的若干问题的解释》第1条第二项规定:“已经着手实行盗窃行为,只是由于行为人意志以外的原因而未造成公私财物损失的,是盗窃未遂。”笔者认为,《解释》中的“损失”应理解为实际“占有”。“失控”和“控制”不等于“占有”。“占有”应理解为盗窃行为人对被盗财物已具有支配、使用、处理程度的控制。本案中,马某盗得2000余元现金正欲离开之际即被发现,在这种情况下,马某对看似到手的钱财,实质上则是处于一种暂时的“控制”状态下,因其意志以外的原因尚未能使其脱离失主的控制而置于自己的控制之下,达到非法“占有”的程度。只有当马某逃脱了现场,方才是对被盗现金具有支配、使用、处理程度的控制,即非法占有。
4、 法定的危害结果并没有发生。我们知道,盗窃罪同诈骗罪、贪污罪、故意杀人罪等一样,都是结果犯,即是说,只有发生了法定的危害结果,才构成了犯罪既遂。因此,犯罪的结果是否发生也是划分既遂与未遂的一个重要标志。本案中,马某在秘密窃取过程中当即被发现并失主追回了所盗钱财,这表明财物所有者王某在此次盗窃事件中并未受损失,法定的危害结果并未发生;同理,行为人马某所追求的危害结果因其意志以外的原因也未能实现。
综上所述,本案马某以非法占有为目的,实施了秘密窃取他人钱财的行为,但在犯罪过程中,因其意志以外的原因而使犯罪未得逞,其行为符合《刑法》第23条第一款之规定,应以盗窃未遂论处。
四、处理结果
我院审查后,认为马某的行为属盗窃未遂,鉴于其情节较轻(数额不属巨大),应按一般违法行为处理,遂建议公安撤案。