“人质型”犯罪的适用问题辨析/柯明泉

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 11:14:13   浏览:9862   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
“人质型”犯罪的适用问题辨析

晋江市人民检察院 柯明泉 陈志凡


近年来,以强行扣押“人质”胁迫他人履行一定行为为目的的“人质型”违法犯罪现象呈愈演愈烈的趋势,已成为人们普遍关注的社会问题。此类案件具有极大的社会危害性,不仅侵犯了公民的人身权利,而且破坏了正常的社会秩序和经济秩序,甚至已成为“黑社会组织”实施犯罪、牟取暴利的一种重要手段。因此,准确认定“人质型”犯罪,对于深入开展“严打”整治斗争,维护社会安定稳定具有极其重要的意义。下面,笔者谨就“人质型”犯罪的若干争议问题作一探讨。
一、“人质型”犯罪的立法概况
根据我国的立法,“人质型”犯罪主要有以下两种:
(一)非法拘禁罪:
非法拘禁罪,又称妨害自由罪。它是指以拘留、禁闭或其他强制方法,非法剥夺他人人身权利的行为。德国刑法典、法国刑法典、日本刑法典、意大利刑法典、加拿大刑法典、韩国和我国台湾地区现行刑法典中均有关于此种犯罪的规定。如德国刑法典第239条规定:“非法将人禁闭或以其他方法剥夺他人自由者处5年以下自由刑或并科罚金。剥夺自由持续1星期以上或由于剥夺自由或其他同类行为致使被剥夺自由人重伤者,处1年以上,10年以下自由刑,情节较轻者,处5年以下自由刑或并科罚金。因剥夺自由或其他同类行为致被剥夺自由人死亡者,处3年以上自由刑,情节轻微者,处5个月以上,5年以下自由刑。①其他国家和地区刑法中关于本罪构成要件的规定,均与德国的规定基本相同,我国刑法对非法拘禁罪的规定与德国刑法典的规定也大体一致,只是在法定刑的规定上略有不同。
根据我国《刑法》第238条之规定,非法拘禁罪是指非法拘禁他人或以其他方法非法剥夺他人人身自由的行为。②它具有如下几个特征:一、犯罪主体是一般主体,一般公民与国家机关工作人员均可构成本罪,后者要从重处罚;二、本罪在主观方面表现为故意,即行为人明知剥夺他人人身自由是非法的却故意为之。犯罪动机通常有“索还债务、挟嫌报复、逼取口供、炫耀特权、以势压人”等。不管出于什么动机,只要具有剥夺他人人身自由的目的,均可构成本罪;三、本罪侵犯的客体是他人的人身自由权利。侵害的对象是指任何依法享有人身自由权利的公民;四、本罪在客观方面表现为行为人采用拘留、禁闭或者其他方法,实施了非法剥夺他人人身自由的行为。非法拘禁他人的行为方式是可以是多种多样的,但只要是以非法手段,完全剥夺被害人的人身自由,均属于非法拘禁。在司法实践中,为索取债务非法扣押、拘禁他人的,一般应认定为非法拘禁罪。
(二)绑架罪
以勒索财物为目的,而绑架他人,俗称“绑票”。它是近现代西方社会一种常见的犯罪,在旧中国更是青帮黑社会惯盗悍匪常用的劫财勒钱手段。新中国成立后曾一度绝迹。所以,我国1979年7月6日颁布的《刑法》也没有设置绑架罪这一罪名。但是近年来,随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展,绑架这一严重犯罪开始在我国潜滋暗长,且呈日益猖獗之势,不仅严重地威胁着广在人民的人身和财产安全,而且极大地破坏了社会秩序。因此,全国人大常委会于1991年通过了《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》,增设了绑架妇女、儿童罪和绑架勒索罪两个新罪。1997年刑法修订时,考虑到绑架罪的司法情况,立法机关把原来《决定》中的绑架勒索罪修正为绑架罪,其外延包括以勒索财物为目的绑架他人,或绑架他人作人质的行为。在国外刑法中,与我国的“绑架罪”类似的罪行主要由两种:一是掳人勒赎罪,是指以勒索财物为目的的绑架他人的行为。这也是各国刑法中较普遍规定的一种罪行。如德国刑法典第239条第1款规定:“诈骗他人或绑架他人,利用第三人对被害人的关心进行勒索或利用他人绑架而进行勒索的,处3年以上自由刑,行为人的犯罪行为致被绑架人死亡的,处终身自由刑或10年以上自由刑。③”二是扣留劫持人质罪,指绑架、劫持人质,以达到一定目的的行为,如犯罪分子抢劫作案后,劫持人质,要求警方让其离开犯罪现场的行为。这是与《反对劫持人质国际公约》中“劫持人质罪”最为相似的一种犯罪,德国、日本、泰国、意大利、法国以及我国的台湾地区的刑法典中均规定有此罪。其中较为完善的是德国刑法典,根据该法典第239条第1、2款的规定,诱骗或绑架他人,意图以杀害或重份被绑架人的胁迫手段强制第三人为一定行为,或利用他人绑架而为上述强制的,处3年以上自由刑,行为人的行为致被绑架人死亡的处终身自由刑或10年以上的自由刑。④
我国《刑法》第239条,融合了外国刑法典的有关规定,把“以勒索财物为目的”的绑架行为、绑架劫持他人的行为和“以勒索财物为目的”偷盗婴幼儿的行为统一界定为“绑架罪”,即绑架罪有三种行为方式:一是“以勒索财物为目的”而绑架他人的行为;二是绑架他人作人质,以迫使第三人为一定行为的行为;三是以勒索财物为目的,偷盗婴幼儿的行为。同时,根据我国刑法的规定,绑架罪具有以下几个特征:一、本罪的主体是一般主体,即凡达到刑事责任能力的人,均可成为本罪的主体;二、本罪在主观方面表现为直接故意,并且出于勒索财物等目的;三、本罪侵害的客体是公民的人身权利,在有些情况下,如“以勒索财物为目的”的绑架行为还侵害了公民的财产权利;四、本罪在客观方面表现为采取暴力,胁迫或者其他方法绑架他人、勒索财物的,或采取暴力胁迫或其他方法绑架他人作人质的。
在司法实践中,“非法拘禁罪”与“绑架罪”这两种“人质型”犯罪一般是比较好区分的,两者之间容易混淆的是:“以索债为目的的非法拘禁罪”与“以勒索财物为目的绑架罪”之间的界限。两者之间具有许多相同之处:在客体上两罪都侵犯了公民人身自由权利。在客观上,两罪均表现为行为人实施了非法剥夺他人身自由的行为,且剥夺的方法基本相同,即以暴力、胁迫或其他方法。在主观上,两罪均为直接故意,且均具有索取财物的目的。但两罪也存在一定的区别:
(1)犯罪客体不同:“以勒索财物为目的”的绑架罪既侵犯他人的人身权利,也侵犯了他人的财产权利,属于复杂客体;“以索债为目的”的非法拘禁罪由于是为了索取债务,因而不存在着侵犯他人财产所有权的问题,只侵犯他人的人身权利,为单一客体。
(2)犯罪目的不同:“以勒索财物为目的”的绑架罪的犯罪目的是勒索他人财物,而“以索债为目的”的非法拘禁罪的犯罪目的是,索回被他人所欠的债务。
(3)犯罪对象不同:“以勒索财物为目的”的绑架罪的被绑架人自身没有过错,被害人及其亲人与犯罪人之间没有债权债务关系;而“以索债为目的”的非法拘禁罪的被害人绝大多数欠债不还,犯罪人与被害人之间存在着事实上的债权债务关系。
虽然“以勒索财物为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪之间既有相同之处,又有区分之处,但由于刑法规定的原则性以及具体个案本身的复杂性,在司法实践中如何具体认定这两种犯罪仍存在较大困难,因此有必要对此着重进行探讨。
二、从主观上认定的若干疑难问题:
《刑法》第二百三十八条第三款明确规定:为索取债务而非法扣押、拘禁他人的,以非法拘禁罪定罪处罚。由此可知,区分“以勒索为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪的关键在于犯罪人与被害人之间是否存在债权债务关系,犯罪人主观上是否具有索取债务的目的。如果犯罪人出于所在的目的,而非法扣押拘禁他人,那么就构成非法拘禁罪。如果犯罪人是出于勒索财物的目的,而非法扣押、拘禁他人,则构成绑架罪。但实践中,债务形成的原因是多种多样的,是否所有索取债务的行为均构成非法拘禁罪呢?对此实践中争议较大。
一是当债务明显是非法债务时,是否认定行为人主观上具有索债的目的,即当行为人为索取不受法律保护的非法债务而实施扣押、拘禁他人的行为时,应如何定性的问题。2000年7月21日晚,被告人陈某(晋江市罗山镇)在罗山镇福埔村圆盘附近的台球摊与被害人程某打台球赌钱,程某输球后不付赌资,陈某即纠集他人持菜刀追上程某,并把程挟持到福埔开发区,后由被告人陈某使用IC卡电话向程某的家人索要赌资。在此类案件中,犯罪人主观上以索取债务为目的,客观上实施劫持、拘禁他人的行为,但其债务显属非法债务。对此理论上与实践上争议较大。有的观点认为:这种索取非法债务的行为应定为绑架罪。因为赌债、高利贷、嫖债等非法债务不受法律保护,故劫持他人索取非法债务的行为应以绑架罪处罚⑤。有的观点认为赌债、高利贷、嫖债等虽不受法律保护,但仍是一种债权债务关系,“劫持扣押人质索取非法债务”与“绑架人质强行索取根本不存在的债务关系”还是有区别的,故应以非法拘禁罪定罪量刑。这种认识上的不一致,导致司法机关对此类案件的认定也是不一致的,有的法院把这种行为认定为绑架罪,有的法院把这种认定为非法拘禁罪。为了统一执法,最高人民法院于2000年7月13日公布的《关于对为索取法律不予保护的债务非法拘禁他人行为如何定罪问题的解释》明确规定:“行为人为索取高利贷、赌债等法律不予保护的债务,非法扣押、拘禁他人的,依照刑法第238条的规定定罪量刑。”最高人民法院如此规定的理由主要是:行为人之所以实施扣押、拘禁行为,主观上是要将非法债务索回,“事出有因”,并非出于勒索财物的目的。行为人的行为从特征上看,更符合非法拘禁罪的特征⑥。笔者赞成这种观点,这里不再重复论述。
二是当被害人与犯罪人之间确实存在债权债务关系(无论合法或非法),但犯罪人扣押拘禁他人后,索取超出债权数额的债务。这种行为应如何定性的问题。如,犯罪嫌疑人胡某、冯某多次向债务人张某讨要2万元债务未果,遂骗走张某的儿子张某某,对张某某实行拘禁。并于次日向张某打匿名电话,向其索要人民币13万元。本案的定性颇有争议:有的认为行为人所索要的13万元应分为两部分,其中,为了索要合法债务2万元而绑架他人的行为应定为非法拘禁罪,而索要的超过合法债务的11万元,实为勒索他人财物,应构成绑架罪,故应以两罪数罪并罚。也有的人认为此行为并非单纯为了索要债务,而是以索要债务为借口,以勒索在数额上远远超出债务的财物为真正目的。因此应构成绑架罪。笔者认为,本案犯罪嫌疑人胡某、冯某只实施了一个犯罪行为-------即只实施扣押绑架他人、勒索财物的行为,根据我国刑法罪数理论,一个行为只能构成一罪,所以犯罪嫌疑人胡某、冯某不可能既构成非法拘禁罪,又构成绑架罪,同样也不能数罪并罚,只能以想象竞合犯从一重罪论处,即以绑架罪定罪量刑,其中合法债务2万元应从犯罪数额中予以扣除。对于此类债务的认定,笔者认为应根据案情区别对待,如果行为人索要的财物超出债务的数额并不多,与原来的债务的银行存款利息及合理补偿接近的话,那么根据罪刑相适应原则,可认定为非法拘禁罪。如果,双方在建立债务之初,在平等自愿的前提下,有提出类似超出数额的约定,可认定为非法拘禁罪。如果索要的数额明显超出债务,那么应认定为绑架罪。最高人民法院也倾向于认为“行为人为索取明显超出债务数额的财物而非法扣押、拘禁他人”的,应认定为绑架罪⑦。
那么应如何认定“明显超出债务数额”呢?笔者认为首先要查清双方债务纠纷的起始时间,有无偿债期限,有无关于偿债数额上的合法约定,证据是否明确。并在此基础上计算出索要数额与实际债务之间的差额。但是“明显”的尺度应如果把握呢?有的认为应以“倍数”为标准,即如果索要的财物数额是实际债务的3倍以上,就可以认定为明显超出。有的认为应以“盗窃罪数额较大”为标准,如果索要的财物比实际债务多2000元以上,那么应认定为绑架罪。笔者认为这两种观点都有不尽合理之处。以倍数为标准来衡量“明显超出”,如果实际债务未查清时,就不好计算索要财物与实际债务之间的差额,并且当实际债务较大时,司法实践中也不好认定“明显超出”。若以“盗窃数额较大”为标准来衡量“明显超出”,那么难免会打击面过大。笔者认为应以“侵占遗忘物”侵占罪的数额较大为标准,即以超出1万元为标准。理由是,侵占罪的犯罪故意与“索要明显超出债务的行为”的犯罪故意基本相似。
在处理此类案件时,还有这样一种特殊情况,当犯罪人以绑架人质的手段,索取高利贷利息,并且这种利息明显高于本金时,对此行为应如何认定呢?笔者,这种行为应认为绑架罪。因为高利贷是一种违法行为,其目的是为了获取高额、非法的“利息”,而这种非法利息法律上是并不保护的,同时,高利贷从法律意义上看,并不属于高利息者的合法所得,而是被害人合法财产。因此,高利贷者以绑架人质追索所谓的利息,其非法索取他人财物的主观故意十分明确。

三是扣押、拘禁他人索取根本不存在或难以查清的债务时,应如何定性的问题。如丁某与王某有多年的生意往来,后双方在对帐时发生纠纷,但丁某认为王某欠其人民币3万多元而王某认为未欠,丁某经多次索债未果后,纠集他人将王某扣押,勒令其家人还款。案发后,双方的凭证又无法查出是否存在债务。对于此类案件,笔者认为应根据实际情况,区别对待。如果有证据证明或凭常理推断是客观现象导致行为人认识错误,误以为存在债务关系,而不是借口债务关系勒索财物,应以非法拘禁罪认定,因为对这种行为如认定为绑架罪,不符合罪刑相适应原则。如果行为人主观上是为索债,有证据表明债务根本不存在,行为人主观认识错误的,也应认定为非法拘禁罪,因为行为人主观上并非为了勒索财物,如果行为人明知不存在或不可能存在债权债务关系,以索债为借口扣押拘禁他人,应定绑架罪。
三、犯罪的既遂与未遂问题
以勒索财物为目的的绑架罪与以索债为目的非法拘禁罪中犯罪行为都有两个阶段:扣押、拘禁债务人或其亲友为人质;再向被扣人质的亲友或债务人索债。有人认为此类案件中,行为人既然是以索债为目的,因此行为只有索债成功才能构成既遂,若行为人没有来得及索取到债务便被抓获,只能构成未遂。笔者不赞同这一观点。因为:非法拘禁罪是行为犯,行为人只要是出于索债的目的。实施了扣押、拘禁他人的行为,并扣押一定时间即可认定既遂,并不需要等索债成功。同时,绑架罪亦是行为犯,只要行为人出于勒索财物的目的,实施了绑架行为,控制了人质即构成犯罪既遂。
四、关于共同犯罪的问题
在司法实践中,有些案件是债权人亲自实施绑架,非法拘禁人质的行为,但大量案件是债权人雇人讨债,在社会上有许多所谓的“讨债公司”专门负责为人索取债务,然后以所收债务数额按照一定比例收取高额费用。甚至有的“黑社会组织”卷入其中牟取暴利。由于替人索债具有巨额利润,索债人往往不择手段,而债权人为了索取债务,对于受雇人采取何手段并不过问。那么,受雇人索债的行为无论构成非法拘禁罪,还是绑架罪,债权人与受雇人应构成共犯。此时,债权人主观上是故意,且一般是概括故意,无论受雇人采取何种手段,均在债权人的故意范围之内,双方构成绑架罪或非法拘禁罪的共犯。但是,如果债权人只要求受雇人索取其应得债务,而受雇人为了牟取暴利,而私自向债务人或其亲友索取明显超出债务的财物、中饱私囊的行为,应如何定性呢?笔者认为,应根据刑法理论,受雇人行为被称为共同犯罪中的过剩行为(指实行犯超出共同犯罪故意的行为⑧)。受雇人应对其犯罪行为负责,其行为构成绑架罪。而债权人对受雇人实行的过限行为不负刑事责任,只构成非法拘禁罪。同样,债权人雇佣他人为其索债时,明确提出必须用合法手段,而受雇人违背其意志使用非法手段,则债权人不构成共犯。

注释:
1、萧榕主编,《世界著名法典选编》(刑法卷),中国民主法制出版社1998年版,P417;
2、赵秉志主编,《新刑法教程》,中国人民大学出版社,1997年版,P587;
3.4、同注释1
5、单长宗、梁华仁主编、刑法《新刑法研究与适用》、P575 、人民法院出版社2000.5出版。
6.7、《公检法办案指南》P522-54,警官教育出版社。
8、陈兴良、《共同犯罪论》、P381中国社会科学出版社、1992版。
下载地址: 点击此处下载

眉山市人民政府办公室关于修订《眉山市<廉租住房保障办法>实施细则》的通知

四川省眉山市人民政府办公室


眉山市人民政府办公室关于修订《眉山市<廉租住房保障办法>实施细则》的通知

府办发〔2010〕31号


各区、县人民政府,经开区和工业园区管委会,市级各部门,市属以上企事业单位:

根据工作实际,市政府对《眉山市<廉租住房保障办法>实施细则》进行了修订,现印发你们,请认真组织实施。

2008年4月28日印发的《眉山市贯彻<廉租住房保障办法>实施细则》(眉府办发〔2008〕17号)同时废止。







二○一○年七月五日



(信息公开选项:主动公开)

眉山市《廉租住房保障办法》实施细则



第一条 根据建设部、国家发改委等九部门《廉租住房保障办法》(建设部令第162号)和建设厅、省发改委等九部门《关于贯彻<廉租住房保障办法>的实施意见》(川建发〔2008〕1号),结合我市实际,制定本实施细则。

第二条 市住房保障部门负责全市廉租住房保障的统筹和指导工作。区县住房保障部门负责本行政区域内城镇廉租住房的建设、管理和监督等具体实施工作。

第三条 本细则所称低收入住房困难家庭,是指具有眉山城区或各县城城镇户口,家庭收入、住房状况等符合各区县人民政府规定条件的家庭。

低收入住房困难家庭标准由各区县人民政府根据当地经济社会发展水平确定,每年向社会公布一次。

第四条 廉租住房保障实行实物配租、租金补贴和租金核减相结合的方式。其中,实物配租主要面向二人以上(含二人)低收入住房困难家庭。

第五条 廉租住房保障标准由各区县人民政府根据当地经济社会发展水平和低收入住房困难家庭经济承受能力确定,每年向社会公布一次。

对已承租住房保障部门自管公房的低收入住房困难家庭,实行租金核减。核减标准按照实物配租标准执行。对已承租住房保障部门自管公房的特困户、孤老病残等特殊家庭和其他急需救助的家庭以及纳入实物配租保障的特困户,在控制面积范围内免收租金。

第六条 建立低收入住房困难家庭住房档案。

(一)区县住房保障部门会同区县民政部门、街道办事处或乡镇人民政府、社区等有关部门对城区低收入住房困难家庭住房状况进行认真调查,收集基础资料,建立住房档案。纳入住房档案管理的家庭应当同时具备下列条件:

1.符合低收入住房困难家庭条件;

2.家庭成员之间有法定的赡养、扶养或抚养关系;

3.家庭成员未购买房改房、未参加集资建房等。

(二)具备纳入住房档案管理条件但未进行调查的家庭,可申请建立住房档案,纳入住房档案管理。由户主向户口所在地社区提出书面申请,户主不具有完全民事行为能力的,由申请家庭推荐具有完全民事行为能力的其他家庭成员作为申请人,并出具具有完全行为能力的家庭成员共同签名的委托书。申请建立住房档案应提供以下材料:

1.眉山城区或各县城城镇居民户口簿,家庭成员有效身份证。

2.户口所在地社区或工作单位出具的家庭住房状况证明材料、房屋所有权证或者租赁合同。

3.户口所在地社区或工作单位出具的有效家庭收入状况证明材料,低保家庭应出具由民政部门核发的《眉山市城市居民最低生活保障证》。

4.优抚对象、特困户、孤老病残等特殊家庭和其他急需救助的家庭,应出具相关证明材料。

(三)对低收入住房困难家庭的审查,按照“社区初审、街道办事处或乡镇人民政府复核、区县住房保障部门核准”三级审查制度进行。经审查符合条件的家庭,由区县住房保障部门建立住房档案。

1.社区将相关材料和初审意见送街道办事处或乡镇人民政府。

2.街道办事处或乡镇人民政府自收到材料之日起,15个工作日内会同民政等有关部门对材料进行审查,提出审查意见后将相关材料报住房保障部门。

3.住房保障部门自收到申请起,15个工作日内完成审核,并会同民政、街道办事处或乡镇人民政府、社区采取入户调查、邻里询问、查档取证以及信函索证等方式对申请人家庭人口、收入和现住房状况等进行核实,确保相关材料真实有效。

第七条 已纳入住房档案管理的家庭申请廉租住房保障,应向住房保障部门提出书面申请,并明确保障方式。由区县住房保障部门会同同级民政部门、街道办事处或乡镇人民政府、社区等有关部门对申请人家庭人口、收入和现住房状况等进行核实,核实结果在申请人户口所在地社区进行公示,公示期为15日。

(一)对申请实物配租的家庭,经公示无异议或异议不成立的,参加区县住房保障部门组织的摇号(抽签)确定租住廉租住房资格。摇号(抽签)结果通过当地媒体向社会公示,公示期为15天。公示无异议或异议不成立的,区县住房保障部门书面通知申请人在规定时间内签定《廉租住房租赁合同》(合同期限为一年)。非因不可抗力逾期未签定合同的,视为自动放弃。

优抚对象、低保对象、特困户、残疾人家庭和其他急需救助的家庭申请实物配租的,可优先办理。

(二)对申请租金补贴的家庭,经公示无异议或异议不成立的,由区县住房保障部门书面通知申请人在规定时间内签定《廉租住房租金补贴协议》(协议期限为一年)。非因不可抗力逾期未签定协议的,视为自动放弃。

(三)对已承租住房保障部门自管公房、申请租金核减的家庭,经公示无异议或异议不成立的,由住房保障部门书面通知申请人在规定时间内签定《廉租住房租金核减协议》(协议期限为一年)。非因不可抗力逾期未签定协议的,视为自动放弃。

第八条 区县住房保障部门会同区县民政部门、街道办事处或乡镇人民政府、社区等有关部门每年对已纳入住房保障家庭的人口、收入和现住房状况等进行年度复核,一年一清理,一年一公示。对情况变化不再符合保障条件的收回配租住房,或停发租金补贴、停止租金核减。

第九条 各区县人民政府在编制廉租住房保障规划和年度计划基础上,要认真做好计划落实工作,加快廉租住房建设步伐。廉租住房建设要坚持经济、适用的原则,将廉租住房建设与旧城改造、棚户区建设相结合,与拆迁安置房建设相结合,与出让地块商品房开发相结合,有效增加廉租住房房源供应。

政府挂牌出让土地进行普通商品房开发或进行旧城改造时,应规划一部分要求开发建设单位必须配建一定比例的廉租住房。在普通商品房、拆迁安置房中配建的廉租住房,应在用地规划、土地划拨和出让条件中明确规定,建成后由政府回租或按成本价分期付款等方式回购。

区县住房保障部门要根据廉租住房保障对象的实际需求,合理确定新建廉租住房的户型面积和户型结构。

第十条 申请人以虚报、瞒报情况或提供虚假证明材料等手段骗取廉租住房保障的,区县住房保障部门有权解除租赁合同,收回配租住房,并按同期市场租金标准追缴占用期间的房屋租金,或追回已发放的租赁住房补贴和已核减的租金。

第十一条 在廉租住房保障工作中,有关单位的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法依纪给予行政处分;涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。

第十二条 各有关部门要认真履职,密切配合,共同推进廉租住房保障工作。发展改革部门负责廉租住房项目立项和投资计划申报。监察部门要加强对摇号(抽签)等环节的行政监察。财政部门负责落实租金补贴资金、廉租住房项目建设资金及工作经费。国土资源部门负责廉租住房建设用地审批。审计部门要加强对资金使用情况的审计监督。地税部门负责落实租金税收政策。物价部门负责租金标准核定。街道办事处或乡镇人民政府、社区等要安排专门人员负责受理廉租住房申请、初审等工作。

第十三条 廉租住房租金收入实行“收支两条线”管理,全额上缴同级财政,支出按有关规定和开支范围列支。

第十四条 市政府将廉租住房保障工作纳入对各区县人民政府的目标考核。市政府督查室要加大督查力度,促进住房保障工作落实到位。

第十五条 各区县人民政府参照本实施细则,结合自身实际,制定具体措施并组织实施。

第十六条 本细则自发文之日起执行。


衡阳市人民政府关于印发《“数字衡阳”建设管理办法》的通知

湖南省衡阳市人民政府


衡阳市人民政府关于印发《“数字衡阳”建设管理办法》的通知

衡政发〔2012〕7 号


各县市区人民政府,市直机关各单位,驻衡国省属单位:

  《“数字衡阳”建设管理办法》已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。



  二O一二年三月二十六日


  数字衡阳建设管理办法


  第一章 总 则


  第一条 为了规范“数字衡阳”的建设与管理,推进我市数字城市建设工作,加强和创新社会管理,改进政务服务,提升公共服务水平,保障和改善民生,促进“四化两型”社会建设,根据《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》(国家发展和改革委员会令第55号)、《湖南省信息化条例》、《数字湖南建设纲要》(湘发〔2011〕17号)、《数字湖南规划(2011—2015年)》(湘政发〔2011〕44号)等有关法规、规章和政策的规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称“数字衡阳”,是指运用现代信息技术,依托“数字衡阳”中心平台,建设统一规范的数字城市标准体系,建立健全数字城市建设保障体系,整合城市社会管理资源和公共服务资源,建成网络化、智能化、集成化的各种应用系统,逐步实现城市社会管理和公共服务数字化、精细化、高效化,全面推进数字城市建设,达到便民、安民、惠民、构建和谐社会的目标。

  涉及城市社会管理和公共服务的各行政管理及执法部门、电力、通信、供水、排水、燃气、公交、有线电视等行业部门的数字化项目,统一纳入“数字衡阳”建设范畴进行管理。

  第三条 衡阳市行政区域内数字城市规划、立项、建设、管理及相关活动,适用本办法。

  第四条 “数字衡阳”建设坚持实用、好用、管用,整合资源、信息共享,总体规划、分步实施的原则。

  第五条 市和各县市区人民政府应当加强对数字城市建设工作的领导,将数字城市建设纳入本级国民经济和社会发展计划,建立领导责任制,推动数字城市发展。

  市人民政府成立“数字衡阳”建设领导小组,组长由市政府市长担任,统一领导全市“数字衡阳”建设与管理工作。领导小组下设办公室,办公室设市电子政务管理办公室。

  市电子政务管理办公室是“数字衡阳”主管部门,负责“数字衡阳”建设综合协调和监督管理。其他各相关部门按照各自职责,根据市人民政府的统一部署,做好“数字衡阳”相关工作。

  各城区人民政府、高新技术产业开发区管委会、松木工业园区和白沙洲工业园区管委会,按照“市级一个中心、市区两级平台”的要求,负责本辖区内数字城市建设,按照属地管理原则,推进本区域数字城市管理协调指挥处置工作,实现市、区两级联动。其他各县市、南岳区负责本辖区内数字城市建设工作。

  第六条 “数字衡阳”主管部门组织成立“数字衡阳”建设专家咨询委员会,为全市数字城市建设、推进和管理提供技术支持。

  第二章 基础设施建设

  第七条 “数字衡阳”重点建设基础设施,依托 “数字衡阳”中心平台为全市城市社会管理职能部门和公共服务单位提供统一的网络支撑、基础信息支撑、地理空间框架支撑、安全支撑。其他部门不得另行建设。

  第八条 “数字衡阳”主管部门会同有关部门,根据“数字衡阳”发展规划要求,组织编制本市数字城市技术标准实施指南,并推动实施。“数字衡阳”的建设、运行、管理,应当遵守数字城市技术标准,保障项目建设的顺利进行及后续系统的接入、扩展,实现网络互联互通和信息资源共享。

  第九条 “数字衡阳”承载网络包括有线、无线网络,由“数字衡阳”主管部门统一规划和运行管理,遵循国家、省及部委、行业标准,规范IP地址、域名,保障互联互通。

  各部门之间横向的网络互联及与省、市、县(市)区纵向网络连接,必须依托统一的网络,不得另行铺设独立线路和组建传输骨干网。上级部门要求本级必须单独开设专用传输网的,应将技术及安全方案报“数字衡阳”主管部门进行核实,接受“数字衡阳”主管部门的指导。

  各部门已建的网络和应用系统,要在规定的时间内接入“数字衡阳”中心平台。接入部门应向“数字衡阳”主管部门书面说明其网络的性质、应用范围、网络设备情况、入网终端数量等,接入系统必须符合网络安全等有关要求。

  第十条 加强人口、法人单位、自然资源与地理空间三大基础信息库的建设,要按照“一数一源”的原则,避免重复采集,保证基础信息的准确、及时更新和共享。

  三大基础信息库纳入“数字衡阳”基础信息框架,实现部门共享。

  第十一条 “数字衡阳”主管部门依托省数字认证中心建立市数字认证注册中心,完善统一的数字认证体系,市及县级各相关部门,必须采用市数字认证注册中心统一的数字认证。

  “数字衡阳”主管部门统筹规划建设“数字衡阳”应急响应与灾难备份体系。

  第三章 资源整合与共享

  第十二条 各城市社会管理职能部门和公共服务单位面向社会和公众服务的数字化系统,要逐步整合、物理纳入“数字衡阳”范畴统一建设管理。

  第十三条 行政机关及依法行使行政管理职能的其它组织,其产生和拥有的政务信息资源必须进行整合,实现共享。

  “数字衡阳”主管部门会同相关部门,按照“数字衡阳”规划,建立本级政务信息资源目录体系与交换体系,编制政务信息共享目录,推进跨区域、跨部门信息资源共享。

  第十四条 各部门已建网络和应用系统整合到“数字衡阳”中心平台后,其改造、扩建、接口开发、运行维护等所需费用由“数字衡阳”主管部门统一向市财政申请拨付。

  第十五条 各部门根据各自职责,按照统一的标准和规范,建立本系统、本部门的信息资源数据库,编制及更新本部门信息资源共享目录,向“数字衡阳”中心平台提供数据交换接口。

  第十六条 城市社会管理和公共服务相关单位的信息系统应当与“数字衡阳”中心平台实现信息、技术、业务等方面的全面对接。

  第四章 “数字衡阳”项目管理

  第十七条 “数字衡阳”主管部门对本市行政区域内纳入“数字衡阳”范畴的项目,在规划、立项、方案编制、招投标、建设、监理、测评、验收、运行等环节进行综合协调、统筹监管。

  第十八条 “数字衡阳”建设总体规划,由“数字衡阳”主管部门牵头,会同有关部门共同编制,报市人民政府批准后实施。

  其他相关部门要依照“数字衡阳”总体规划制定子规划,报“数字衡阳”主管部门审查备案。

  第十九条 各县市区人民政府在“数字衡阳”总体框架下编制本行政区域内数字城市规划,报“数字衡阳”主管部门审核,经本级人民政府批准后实施。

  第二十条 “数字衡阳”主管部门根据“数字衡阳”建设总体规划编制项目年度及阶段计划、资金计划,充分利用IT企业、电信营运商及社会力量,引入租赁服务等机制,推进“数字衡阳”发展。

  第二十一条 纳入“数字衡阳”范畴的建设项目,在报有关部门批准立项前,应当经“数字衡阳”主管部门进行审查。“数字衡阳”主管部门应当自受理申报后,在二十个工作日内对项目的技术可行性、合理性、安全和技术标准等内容进行审查。符合“数字衡阳”有关规划和技术标准的方可按照建设项目程序办理资金预算、财政评审、政府采购等相关手续。

  第二十二条 “数字衡阳”项目工程依法实行项目法人负责制、工程监理制、招标投标制和质量负责制。承担“数字衡阳”项目工程设计、施工、监理、招标代理的单位,必须取得国家规定的资质证书。“数字衡阳”项目建设单位不得将工程发包给不具备相应资质的单位。

  “数字衡阳”建设项目的招投标和政府采购活动应当接受相关部门监管。

  第二十三条 “数字衡阳”项目建设竣工后,建设单位应组织设计、施工、监理单位进行初步验收,按照国家标准或者行业标准进行性能测试,信息安全工程、涉密网络应当按照国家和省有关规定,经国家有关主管部门授权的信息安全测评机构进行安全性测评。项目初步验收合格后,建设单位应当向“数字衡阳”主管部门申请验收,“数字衡阳”主管部门会同有关部门组织验收。未经验收或验收不合格的工程,不得交付使用。

  第二十四条 建设单位申请验收,应当提交下列资料:

  (一)“数字衡阳”项目验收申请报告书;

  (二)项目合同书;

  (三)项目设计说明书和施工设计说明书;

  (四)施工进度说明书;

  (五)项目模块测试、集成测试和系统测试报告;

  (六)项目试运行报告和建设单位用户报告;

  (七)建设单位意见。

  第五章 推进应用系统建设

  第二十五条 “数字衡阳”按照“总体规划、分步实施”原则,分期实施。重点建设基础设施和数字化典型应用系统,并依托“数字衡阳”中心平台进行业务和功能拓展,促进重要领域基础设施及应用智能化转型。

  第二十六条 政务服务系统建设,遵循“便民惠民、服务民生、统一标准、整合资源、信息共享、业务协同”的原则。“数字衡阳”主管部门会同有关部门,制定政务服务系统规范和标准,分级组织实施政务服务系统建设。

  跨地区跨部门的政务服务系统,必须依托“数字衡阳”中心平台进行集成、整合,实现实时的信息交换和共享服务。

  第二十七条 各级行政机关应当优化业务流程,大力推进办公自动化系统、公文交换系统、协同办公系统,提高办事效率。

  第二十八条 “数字衡阳”主管部门会同监察机关,建立、完善网上政务服务和电子监察系统,逐步实现政务服务事项网上审批和电子监察,有效降低行政成本,提高监管能力和公共服务水平。

  第二十九条 按照“一级政府一个门户网站,一个部门一个子网站”的要求,坚持“统一规划,协同建设,分级管理,资源共享”的建设原则,建立以“中国·衡阳”党政门户网站为主站、县市区政府门户网站、部门网站为子站的网站群体系。

  各级电子政务主管部门负责组织、协调推动本级政府及其部门上网,并具体负责本级政府门户网站建设,建立网站内容保障机制。建立对本级政府部门及下一级政府门户网站建设监控、督查、管理、考评机制。

  第三十条 县级以上各级人民政府及其部门、公共企业事业单位应当在政府门户网站和部门网站上及时发布和更新应主动公开的信息,受理公民、法人或者其他组织依申请公开的政府信息并按规定进行答复。

  第三十一条 按照“一城一平台”的原则,县级以上人民政府建立本行政区域统一的“12345”社会求助服务平台,成立社会求助服务管理办公室,负责集中协调处理公民、法人或者其他组织的求助事项。

  市及县市区两级“12345”社会求助服务平台实行“一号对外、多级联动、集中受理、分类处置、统一协调、限时办结、跟踪督办、审结归档”的工作机制。各级社会求助服务管理办公室负责对服务热线转办件跟踪督办,督促承办单位在规定时限办结并报告办理结果,对承办单位的年度考核结果纳入全市对各县市区政府及各部门的年度目标管理考核。

  政府部门、公共企事业单位、社会组织的社会求助服务电话统一与“12345”社会求助服务电话进行联接,并确定专门机构或者人员负责本部门社会求助服务工作,接受同级社会求助服务管理办公室及“12345”社会求助服务平台的指挥和调度。

  公安部门负责整合110、119、122公共服务资源,卫生部门负责组建统一的120医疗急救指挥中心系统。

  第三十二条 各相关职能部门负责推进全市社会管理数字化系统建设。市公安局负责“数字衡阳”城市监控与报警联网系统建设和日常运行管理;市城管行政执法局负责数字城管系统建设和日常运行管理;市交警支队负责智能交通系统建设和日常运行管理;市政府应急办负责统筹整合全市各种应急资源,负责市应急指挥平台建设和日常运行管理。

  第三十三条 “数字衡阳”各业务应用系统,各相关职能部门负责保障其正常运转,按照科学合理、精简高效的原则进行岗位设置,根据其社会功能、工作需要和职责任务设置工作岗位,保障应用效果。

  第六章 安全体系建设

  第三十四条 “数字衡阳”项目单位或使用单位应当根据国家、省有关规定,确定本单位信息网络与信息系统的安全等级,并进行相应的安全系统建设。应当确定信息安全管理人员,建立信息安全管理制度,制定信息安全应急预案,保证本单位信息网络与信息系统安全运行。

  第三十五条 “数字衡阳”主管部门会同公安、国家安全、保密、密码管理等相关部门,建立“数字衡阳”安全事件报告、“数字衡阳”安全情况通报和应急处理协调机制,制定“数字衡阳”安全保障工作制度,定期组织对各部门的安全管理工作进行检查、指导。

  第三十六条 信息网络与信息系统的信息安全系统必须采用依法认证认可的信息安全产品,并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用,所需经费列入工程预算。

  第七章 监督考核与法律责任

  第三十七条 “数字衡阳”主管部门牵头建立完善“数字衡阳”管理运行制度体系,规范巡查、处置、监督、评价流程,确保项目管理有序、运行安全。

  第三十八条 “数字衡阳”建设实行目标考核制度,并列入年度政府目标管理考核体系。“数字衡阳”主管部门会同监察等有关部门对“数字衡阳”建设相关部门进行跟踪督办、考评考核。考核结果向社会公布,接受社会的监督。

  第三十九条 “数字衡阳”建设实行年度评估制度。“数字衡阳”建设领导小组及其办公室定期组织对数字城市管理状况、目标完成情况作出系统分析和科学评价,同时吸收社会公众参与城市管理和评价,以年度为单位予以发布。

  第四十条 未将有关项目纳入“数字衡阳”框架而自行建设的、未经审查进行“数字衡阳”工程项目建设的,由“数字衡阳”主管部门责令改正。

  第四十一条 未取得相应设计、施工、监理资质认证的单位承担“数字衡阳”工程项目任务、或者超越资质等级承担“数字衡阳”工程项目任务的,由相关职能部门依法处罚。

  因设计、施工或监理单位的过错导致“数字衡阳”工程项目质量不合格,给建设单位造成损失的,设计、施工或监理单位应当依法赔偿建设单位损失;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。

  第八章 附 则

  第四十二条 本办法自2012年4月26日起实施。

  《衡阳市电子政务管理办法》(衡政发〔2007〕4号)、《衡阳市信息工程建设管理办法》(衡政办发〔2007〕4号)同时废止。