浅议我国的司法审查制度

李垒


[内容摘要]：司法审查制度理论是行政法学的重要内容之一。本文从对司法审查的概念及依据入手，以我国的行政诉讼法为视角，结合我国的实际状况，初步分析研究了我国的司法审查制度之不足，并提出了完善这一制度所采取的相应的应对措施。
[关键词]：司法审查制度，行政行为，根据，司法机关，完善
在我国，司法审查是指人民法院通过行政诉讼对行政机关作出的行政行为是否合法予以审查并作出判决，以保护公民和组织的合法权益免受国家行政机关侵害并维护其合法权益，支持行政机关依法行政的行为。完整的司法审查制度应该是指法院司法审查的范围包括了行政机关作出的所有的行政行为。一国司法审查范围的大小及是否具有完整性，是衡量该国行政权是否受司法权全面的制约和监督、公民的合法权益是否受到全面的司法保护的标准，代表着该国民主化和法制化发展的程度。
在我国，最主要的司法审查制度就是1989年4月4日通过的《行政诉讼法》。
司法审查的直接理论根据源自主张宪法高于一切法律和政府法令的宪政主义，司法审查学说不仅要求法院以宪法为准审查一切法律，而且亦将政府行政部门纳入审查的范围，法院有权以政府行为不符合宪法而宣布其无效。“有权力必有限制”，“有限制必有监督”，这是近现代世界法治文明的共同规律；司法审查制度则是这一法治规律题中应有之义。
法治建设的历史表明：没有无限制的权力，也没有无限制的政府；一切没有限制的权力，以及权力没有限制的政府，都无一例外地践踏国家的民主秩序，无一例外地剥夺公民的政治自由，并无一例外地导致政府的腐败和法治的倒退，甚至引发全人类的空前灾难。我国历史上发生的“文化大革命”深刻地证明了这一点。孟德斯鸠曾有言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。
为什么要将违宪审查的权力赋予司法机构呢？按照汉密尔顿关于司法机关是危险最小的权力机关的解释，司法机构只能是被动性的权力且只能针对个案行使权力，即使为恶，亦只能有限度地为恶，因此将此种权力授予法院而不是立法和行政部门是最安全的.实际上，由司法机构行使违宪审查权，一方面是因为司法机构适合于承担此种职责。因为如果由行政机关享有此种权力，有可能导致行政权膨胀，而依法行政原则也难以得到遵守。如果完全由立法机构行使此种职责，则立法机关既是立法者，又是审查自己颁布的法律是否违宪的机构，从而使立法机关陷入“既是运动员又是裁判员”的尴尬境地，因此很难客观地公正地作出审查。另一方面，司法机构是超然的第三者，尤其是因为违宪的法律必然会给特定当事人造成损害，而通过在诉讼过程中审查有关法律的合宪性问题更为必要。
经过十多年的发展和完善，我国司法审查制度在保障宪法、法律的贯彻、实施，加强司法对行政的监督，充分保障公民、法人的合法权益方面发挥了一定的积极作用，然而由于宪政经验的缺乏，依然存在诸多不足：
（一）实行司法审查法定原则。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些类型的行政案件，都完全取决于法律的明确规定。依照行政诉讼法的有关规定，凡是行政诉讼法第十一条第一款没有列举的行政案件，或其他法律、法规没有作出规定可以提起诉讼的行政案件，以及第十二条予以明确排除的行政案件，都不属于人民法院行政诉讼的受案范围，当事人概不能向人民法院提起行政诉讼。这大大限制了对行政行为提起诉讼的司法审查范围。
（二）我国《行政诉讼法》规定的司法审查制度，其审查对象仅仅局限于行政机关针对特定的行政相对人之权利与义务作出的具体行政行为，而不及于抽象行政行为。所谓抽象的行政行为，是指由行政机关制订行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规定、命令的行为，其特点是针对不特定的人和未来发生的情况而作出的普遍适用的规范。我国行政诉讼法明确规定：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院的受案范围。可见人民法院只能对具体行政行为而不能对抽象行政行为进行审查，从这个意义上说，我国法院享有的司法审查权只是一种有限的司法审查权。
（三）我国行政法缺少对公共利益的保护。在当代，由于行政权力不断自我膨胀,公民权利和公共利益不断受到侵犯，而行政法对于公益的保护显得苍白无力。当前我国由于经济体制处在转轨中，存在着诸如国有资产流失、行政指导下的环境污染、土地滥用等特有的行政权滥用情况。一旦发生侵权，国家利益或公共利益将受到重大损失，而此时又无人起诉，造成权利保护的真空地带。
为此，需要完善我国的司法审查制度，必须相应地从如下几个主要方面入手：
第一，对具体行政行为实行审查假定原则，即“将所有的行政行为都纳入人民法院行政诉讼的受案范围,使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全面的完整的审查和监督。”以此代替原有的审查法定原则。在立法上排除现有列举式规定，采用概括式和排除式相结合的方式，力争将尽可能多的行政行为都纳入行政诉讼的审查范围。
第二，将部分抽象行政行为（即法律和行政法规以下的规范性文件，在此由于篇幅所限不在过多展开论述）纳入司法审查范围之列。从实践来看，许多行政规章和规范性文件的制订缺乏科学的论证和周密的思考，内容的合法性和科学性缺乏保证。绝*多数行政性的规范性文件的制订都只是行政机关内部运作的产物，行政长官的意见对规范性文件内容常常具有决定性的意义，有的规范性文件只是凭某位领导的一个指示或一句话便匆匆地制定和发布，在制定上缺乏必要的民主和公开的程序。尤其是许多行政性规范性文件的制订乃是受狭缢的部门和利益的驱使的结果，某些规范性文件存在着“立法谋私”现象，导致一些行政规章和规范性文件存在着与法律相抵触的问题，这些问题主要表现在：一．在规章和规范性文件中擅自扩张权力并对公民和法人的权利实行不必要的限制。许多政府部门制定的规范性文件因受到部门利益的主导，注重的是“设立机构、行使权力、审批收费、罚款没收”，而极少考虑对公民和法人的权利的限制是否合理。某些规范性文件设置各自名目繁多的部门许可证，对宪法和法律赋予公民和法人享有的财产自由权、合同自由权施加不合理限制，并影响了交易活动的正常进行。许多不合理限制已成为市场经济发展的障碍。由于许可、审批程序过多，使本来由工商部门一家对经营者资格进行考核、审批的工作形成为多家审核、多家审批，给市场经济主体造成很多的麻烦。而且在不同程度上妨碍了交易的正常进行和市场经济发展。二．在规范性文件中擅自扩大处罚权。我国《行政处罚法》对各行政机关所享有的行政处罚权作了较为明确和具体的划分，但在实践中，某些行政机关为扩大本部门和地方的权力，擅自通过制定某个规范性文件，扩大行政处罚权的范围。某些地方随意下放或转让执法权，使一些不拥有法定权力的机关或者不具有执法权的单位越权执法，导致执法混乱。某些规章和规范性文件违背法律规定擅自减免税收，或实行地方保护和市场封锁而违反了反不正当竞争法等法律的规定。 三．一些规范性文件违反法律、法规规定，对公民和法人实行乱收费、乱罚款、乱摊派，造成中央反复整治的“三乱”现象屡禁不绝，广大人民群众对此反映强烈。总之，上述规范性文件的颁布和实施，不仅无助于法治建设的完善，相反在不同程度上损害了公民和法人的合法权益，妨害了国家法律的尊严和法制的统一，对统一市场的建立和市场经济的发展也构成极大的妨害。近代英国著名的哲学家培根曾经这样告诫人们：“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更为可怕。因为犯罪只是污染了水流，而不公正的裁判则是污染了水源。”摆在我们面前的现实更是如此：一部违法的规范性文件显然比十次违法的具体行政行为更为可怕，因为违法的具体行政行为最多不过是污染了“水流”，而违法的规范性文件则是直接污染了“水源”。因此，加强对行政机关的抽象行为的监督，势在必行。而赋予法院对抽象行政行为的司法审查权，也是一项十分重要的监督措施。通过对行政机关的抽象行政行为的审查，也有利于对因违法的抽象行政行为而遭受损害的公民提供充分的补救。
第三．建立行政公诉制度，引入检察院监督。行政公诉制度概念始于西方立法，指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、国家利益造成侵害或侵害可能时，法律允许国家的法律监督机关（检察院）为了公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。行政公诉应当以检察院为公诉主体，在扩大司法审查强度的同时，行政公诉的范围应当限于侵害公共利益的行政行为，具体包括抽象行政行为、授益性行政行为、行政不作为。
[结语]：孟德斯鸠曾经指出，要防止滥用权力，就必须用权力约束权力。不受制约的权力极易导致腐败，绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。目前，行政权是国家权力中对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切，因而也是权能最广，最易被滥用的一种权力。因此，完善我国的司法审查制度，加强对行政行为的司法审查力度，强化对行政机关的司法监督以保证行政机关依法行政，切实维护广大人民的合法权益并使其免受行政权力的非法侵害，最终实现法治，创建和谐社会有着至关重要的现实意义。

谈与两位古希腊先哲跨越世纪的虚拟对话
————读《理想国》有感

田景仲


【虚拟背景：一日清晨，刚刚重新苏醒过来的古今闻名的古希腊先哲柏拉图携恩师苏格拉底一道，悄悄来到了华夏之帮。没有浓重的欢迎仪式，也没有铺天盖地的媒体炒作。世隔两千多年，他们师徒俩依然钟情于街头布道，听取众人的只言片语。然而，相对于他们生活的城邦时代，如今这样繁华喧闹的街市令两位鹤发老人不知何去何从，再加上身处这个说汉语的国度，一般人怎能知道他们在说些什么呢？幸亏他们碰上了正在苦苦学习古希腊文的笔者。几句寒暄之后，他们竟然高兴得手舞足蹈，看来老来返童现象是一个普遍的真理，而对于我来说，特别是正在仔细品尝《理想国》原版的我来说，仿佛觉得自己是地球上最幸福的人了。于是，笔者把两位老人请到一个很大的广场上（在清晨阳光的沐浴下，显得格外雄伟、壮观）， 找了一排椅子坐下来。这个广场隶属于笔者所在县的政府大楼，也是笔者经常来跑步锻炼身体的地方。以下便是我们之间经过笔者翻译整理后的谈话记录。】

苏格拉底（以下简称苏）：一大早的，怎么这么多人在广场上跑来跑去的？
柏拉图（以下简称柏）：老师，难道您忘了吗？我们不是说人们应该用体操来锻炼人的身体吗？他们果然如我们所说，是不是，小伙子？（说完这句话，他用一双疑惑的目光看着我，特别是把目光盯着笔者塞在耳朵里的细细的长线）。
笔者（以下简称笔，我不慌不忙地摘下耳塞，并把随身听按下录音键，还暗暗地庆幸自己今天早上多拿了几盒磁带）：柏先生所言及是，正如您们在这本书中 说的那样（我高高举起正在热读的《理想国》原版本，令两位先哲惊叹不已，他们的眼神告诉我，他们今天的运气真不错），人们在空气清馨的早晨最喜欢做操、跑步，以达到锻炼身体，强健体魄的作用。不仅如此，您们看我手中这个（我把随身听拿给他们看）
苏：小伙子，这是什么东西呀？
柏：对，我也不知道，能帮我们解释一下吗？
笔：对不起，我都差点忘了，您们来自遥远的古希腊时代，这是现代社会用来专门听音乐的小电器，在年轻人中特别流行。您们不是曾经说过，音乐能够满足人的精神需要，陶冶人的心灵吗？
苏、柏：哦，这下明白了。（两位先哲满意地点了点头，开心地笑了）
【注：为了让两位先哲大致明白他们生后的时代历史发展状况，我比较系统地将这近两千五百多年的世界和中国历史简单地给他们说了说，以致于不让他们碰见所有未曾听见过的事情都奇怪。由于本文仅为了同先哲们探讨《理想国》的相关问题，所以此谈话内容在此不再赘述】

笔：苏先生，柏先生，我读过您们的书后，让我深深体会到国家是放大的个人，个人是缩小的国家这句话的深刻含义。同时，我认为您们在治国方面并非仅仅把希望寄托在一个此岸性的智者贤人——哲学王的身上，根据您们的政治思想可以推断出，您们是力图穿透世俗现世的经验世界，探求经验事实后面的先验起源，以激发人们去追求一种“至善”，是这样吗？如果这样的话，那么，我可不可以把这种“理想”界定为追求正义呢？
苏：小伙子，正是由于哲学家拥有良好的记性，敏于理解，豁达大度，温文尔雅，爱好和亲近真理、正义、勇敢和节制。故此，我们才把他推到如此之高度呀！
柏：小伙子后半段的理解正是我写作的意图。坦白地说，我所追求的理想城邦就是一个每个人都专注于自己的手艺，只做自己的事而不兼做别人的事的城邦，亦即一个正义之邦。至于哲学家，他同时也起着为正义说话，为正义树立榜样的作用。
笔：那照您们的意见，一个正义之邦只能有两条路可行，是吗？
苏：哪两条？
笔：要么让哲学家做统治者，要么使统治者成为哲学家（心灵转向）。
柏：对，是这样的。
笔：我首先肯定也很欣赏哲学家对智慧，对真理及正义的执着追求，但您们却不知道这两千多年以来，即使在人治的国度里，哲学家们也都是冷看朝野，热在业中，而代之以更多的是政治家、法学家、军事家等等。而且人类正以前所未有的进度推进依法治国，更让法治文明成为各国人民追逐的安邦之策。
柏：听小伙子这么一说，真是事实胜于雄辩呀！难怪亚氏在课堂上反对我，提出法治优于一人之治的观点，看来他是对的。
笔：您说的是“吾爱吾师，吾更爱真理”的亚里士多德吧！我手里还有他写的一本《政治学》。
苏：对，我那徒孙就是这样一个人。
笔：苏先生、柏先生，您们能告诉我有关人的灵魂，正如您们将其划分为理性、意志和欲望三部分，他们之间到底有什么关系？
柏：理性和意志受到教育、教养并真正起到训练自己本分的作用后，它们就会去领导欲望——它占每个人灵魂的最大部分，并且本性是最贪得财富的——它们就会监视着它，以免它会因充满了所谓的肉体快乐而变大变强，不再恪守本分，去控制那些它们所不应该控制、支配的部分，从而毁了人的整个生命。
苏：柏先生刚才回答了小伙子你的问题，那么你知道他在书中与此紧密相关的阶级划分吗？
笔：这我知道，你按照分工不同原则，把国家分成了生产者、保卫者和统治者三个阶层。
柏：哪你知道这三个阶层各自所追求的美德是什么吗？譬如说生产者阶层。
笔：按您在书中所说，本阶层的人本性中只有欲望部分，故节制欲望就成了第三等级美德的基础。这里面所谓的节制，是一种对快乐和欲望的控制，是一种秩序，是做“做自己的主人”。
柏：很好。那么有些人的本性由激情构成，它一方面与欲望相关联，另一方面又同欲望作斗争，最终选择站在理性的一边，这又是哪个阶层呢？
笔：第二即保卫者阶层。
苏：他们的美德何在？
笔：勇敢。
柏：剩下的统治者阶层，作为一种理性的代表，拥有智慧即拥有美德，对不对？
笔：对。可是，我对两位先生的意见有别的看法。就小生所见所闻，事实并非如此，这三种美德以及刚才所说的人们都不应该冠之以阶级区分。每个人都是平等的，只是社会分工不同，至少在法律上是人人平等的。统治者也有欲望和激情。与此同时，平民百姓也有理性和保卫国家的激情。
苏、柏：看来我们的理想与现实的确有差别呀！
笔：说到这里，我禁不住想起了一千多年前对苏先生的那场震撼古今的雅典大审判。您虽然走了，但是事实正如您老人家所预言的那样，法的权威之旗从此之后高高飘扬在地球上的各个角落，所以您的选择比在生者应该更快乐些。但我想那次标榜着民主的审判却不民主地夺走了您老人家的生命，对于柏先生的影响应该是巨大的吧！
柏：是的。我当时就想，一个声称自己最民主的城邦却把一个最追求民主的苏老师给处死了，你说这城邦还有正义可言吗？
笔：好在我们的国度已是真正的民主之邦。我国现在实行的是人民民主专政制度，人民是国家的主人，通过人民代表大会来行使国家主权。中国共产党领导的多党合作制是我国的政党制度。
柏：很为你生在这样的国度感到高兴。它应该不同于我书中所说的四种制度中的任何一种吧。
笔：您说的是斯巴达和克里特政制、寡头政制、民主政制和僭主政制这四种制度吗？
柏：很正确。
笔：相似的地方很少。因为我们国家走的是有中国特色的社会主义道路，其最高理想是实现共产主义社会。
苏：小伙子，你说了这么多关于你们国家的优点，难道就没有什么不健全的方面吗？
笔：苏先生所言正是，我们国家有句古话，叫着“金无足赤，人无完人”，十全十美的东西是没有的，请您们看我们眼前的这幢大楼。（其实他们在谈话过程中一直在时不时地看，现在已经是午日当头，大楼更显得威武、壮丽）