农村土地纠纷案件成因探析

——兼议土地承包法立法缺陷

杜海军


【内容提要】近年来，东营市尤其是垦利县土地纠纷案件大量增加，影响了社会稳定。法院对该纠纷的处理成了防止纠纷扩大和激化的一道屏风。本文作者寻根溯源，试图找到纠纷的症结所在，提出处理该纠纷的见解。
【关键词】土地纠纷 特点 成因
我国是农业大国，人口中的80%是农民，农民世代耕作，辛勤劳动，为我国社会主义建设事业做出了巨大贡献。近年来，党中央尤其重视农民问题，强调确保农民的利益和促进农村经济的持续快速发展，土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，在新形式下地位显的尤为重要。2002年8月29日，我国颁布《中华人民共和国农村土地承包法》，该法于2003年3月1日起施行。这是在新形式下颁布的一个非常重要的法律，它细化了土地发包程序，赋予了每个村集体成员公平的承包权，巩固了家庭承包制度，完善了违反土地承包经营权的民事责任的承包，对促进农村土地的合法、高效流转起到了非常重要的作用。但是，随着农村经济的发展，土地问题却日益突出，特别是生产力发展相对滞后的地区，农民对土地寄于的期望很高，土地问题则更加突出。笔者对2004年垦利县土地纠纷案件进行调查后发现，2004年垦利县法院共审理土地纠纷案件86件，其中判决37件，调解18件，撤诉28件，移送1件、驳回起诉2件。其中村民联名要求确认合同无效的案件6件，解除合同的4件。这与2003年的土地纠纷案件共20件相比，土地纠纷案件上升了4倍多，村民联名起诉案件则是以前没有过的。作为一名法官，我参与审理了其中大部分案件，对这些案件的成因既有现实的感官感触，又有理性的思考，现对土地纠纷案件的特点及原因作探析如下。
一、土地纠纷案件主要特点
（一）土地发包程序不合法，违反民主议定原则。
在审理的这些案件中，笔者发现，案件所涉土地没有一个是严格按《中华人民共和国农村土地承包法》第二节所规定的土地承包的原则和程序办事的。这些合同，大多为村民委员会或者村民小组与承包户签订，但合同没有根据该节第18条第（3）项规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意。这些土地承包合同严格来讲都是违法的，是不合乎法律规定的。
（二）土地纠纷案件涉及人员多，群体化明显，不加以控制矛盾容易激化。
土地纠纷案件，大多涉及人员较多，并且为大多数村民所关心，一旦处理不慎会造成村民上访。2004年8月份，垦利县垦利镇民丰村近200户村民联名起诉该村第五生产小组，要求确认该小组与他人所签订的土地承包合同无效。在案件审理过程中，这200户村民多次到垦利镇人民政府和垦利县人民政府上访，并一度局面难以控制。2004年9月份，垦利县黄河口镇十三村的100多户村民起诉该村第一村民小组，要求确认该小组与他人签订的土地承包合同无效，该小组村民亦集体到垦利县人民政府和东营市人民政府上访。
　　（三）土地利益争执激烈，矛盾具隐蔽性和突发性。
　　土地纠纷案件，利益争执的激烈是其他案件无法比拟的。垦利县垦利镇民丰村200户村民联名上告案，全体村民都来到法庭参加庭审，致使法庭内拥挤不堪，庭审时，原、被告均有过激言词，特别是原告村民依仗人多势众，有些人甚至出言不逊，双方以致发生口角，幸好在法庭的有效控制下得到了平息。土地纠纷案件还有隐蔽性的特点，这些矛盾大多为村民内部矛盾亦或村民与村集体的矛盾，这些矛盾因双方都碍于情面不点破而暂时隐蔽起来，但随着时间的推移，矛盾越来越大，最终对利益的追求会突破人的情面而突然爆发，土地纠纷的这种隐蔽性和突发性特点较之其他的矛盾，具有更难处理的一面。
　　（四）土地纠纷所涉土地往往四至不明确。
　　通过对土地纠纷案件的庭审分析及对其他的一些土地承包合同的侧面考察，很多土地承包合同均没有承包土地的明确的四至，当事人也很难准确说出土地的四至。
（五）土地纠纷案件季节性、时间性强。
土地纠纷案件有较强的季节性，这受到自然规律的影响。这类案件一般集中在春播或者秋种时。另外，村委班子换届之时也是土地纠纷案件多发时间。鉴于土地纠纷案件的季节性特点，法院处理这类案件则具有较强的时间性，一般都尽量在农作物播种前做出处理，从而维护农民合法的土地承包经营权。以防止矛盾的激化或损失的进一步扩大。
二、土地纠纷案件成因探析
近年来，土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会及历史背景，探究其原因，笔者认为主要有以下几点：
　　（一）社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷案件增多的根本原因。
近年来，我国对农业和农民问题重视度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。2004年中央一号文　着重于让农民减负增收，以“两减免、三补贴”为抓手，启动了城市资源施惠农村的历史转变；2005年中央一号文则立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。二个中央一号文，看似偶然，实则蕴含着中央对农业前所未有的支持和期待。正是在这种大环境下，我国的农业这二年也得到了很大发展，土地效益增加明显。以垦利县为例，垦利县亩产棉花约300公斤。2002年，棉花每公斤价格约为4元左右，每亩土地毛收入约1200元。2003年，棉花价格一度飙升到每公斤8元左右，亩产值则达到了2400元。可以说，利润成倍增加。正是在这种形势下，土地的收益所带来的诱惑是巨大的，农民对土地的渴求也达到了新中国成立以来又一个新的高潮，许多在城镇打工的村民也开始走回家门承包土地，以求好的收入。原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁，农民对土地渴求的加强成了争执发生的现实诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷案件增多的根本原因。
垦利盐碱地较多，原先人们对这类土地期望值不高，有许多被弃耕。有些辛勤的农户就在这些无人耕种的盐碱地上耕耘，使土地得到了改良。现在随着土地效益的增加，村集体意识到土地的重要性，在多数村民的强烈呼吁下，开始要求收回这类土地。如垦利县黄河口镇东增林村诉王会美收回土地案，王会美于80年代初开始耕种该村一弃耕地，2004年，该村村民看到土地收益较好，就开始要求村委收回土地，村委遂诉至法院。
（二）农民法制意识的增强，与村领导班子法制观念相对滞后，不依法进行土地发包之间的矛盾是土地纠纷案件增多的又一重要因素。
随着我国综合实力的不断加强，我国正日益建设成为更文明、法冶的社会。在社会发展中，农民面对日益开放文明的社会，面对纷繁复杂的各类案例，面对新闻媒体的法制宣传教育，潜移默化中他们法制意识得到了不断强化，依法保护自己的合法权益已成为他们的首选。当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、躲避、忍让，而是大胆地用法律来维护自己的合法权益。相对而言，农村集体组织的领导成员，则未能顺应时代潮流。他们大多用老经验、老办法来解决各类矛盾，不能将自己的思想提高到一个新的高度观察分析问题，更不能适应形势发展，学法用法，不能用法律规范自己的行为。面对新情况、新问题，他们不及时更新自己的观念，仍用老经验来办事。同样的情况及问题，随着农民法制意识的增强，再用老一套办法来行事是不能取得好效果的。透过农村土地纠纷案件分析，正是由于村领导未能适应新形势的需要转变自己的思想观念和作风，未按土地承包法规定的程序来进行土地发包，并且还存在任意侵犯农民土地承包经营权的行为，导致土地纠纷的发生。如垦利县黄河口镇西增林村诉吴宗河案，垦利县职教中心诉李四杰案。两案均为双方合同到期前发包方为谋取更大利益而要求将土地收回，侵犯了承包户的经营权。
（三）政府对农村土地承包指导监督不力，政府不依法给承包户发放土地承包经营权证也是纠纷产生的重要原因。
乡（镇）人民政府对农村工作起着重要的监督和指导作用，但是，近年来，随着村两委直选的展开，乡（镇）人民政府的监督指导能力弱化，不能及时对村委的工作进行监督指导。《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二心上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”可以看出，乡（镇）人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包是有批准权的，通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。同时，对于农村承包户依法承包土地的，《土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权证管理办法》都规定县级以上地方人民政府应当向承包户发放土地承包经营权证，该证是确定承包户享有土地承包经营权的法律凭证。但是，通过所审理的土地纠纷案件可以看到，土地向外发包经乡（镇）人民政府批准的几乎占不到三分之一。很多承包户根本没有土地承包经营权证。这种情况下，有可能造成土地权属模糊，产生不必要的纠纷。
（四）垦利土地状况特点及合同的不规范性也会导致土地纠纷的产生。
垦利县位于黄河入海口，这里土地辽阔，盐碱地丰富，每年新增滩地较多。作为一个人口少面积大的县，人均占有土地面积较大，且其中荒碱地较多。这导致许多情况下，发包方发包土地实行指定地片法，即给这块地起一个简单的地名，如“村南坝东地”、“河滩地”等，然后把承包户叫到该地指认一下，或者干脆问承包方知道不知道该地块，知道的话就直接签订合同。这些合同中，根本没有详尽的四至，更没有确切的亩数。合同书中的亩数仅为双方估算数。这类合同很不规范，导致这类案件开庭时，很多情况下双方对土地的实际亩数均不能准确的说出，四至也仅能说出大体方位，致使许多情况下与邻地承包户或者合同双方产生纠纷。譬如垦利县河口镇辛庄场村诉张其增农业承包合同纠纷一案，该村就不能指出其准确的地界，致使案件难以查明。又譬如张宝力诉垦利县永安镇六村董胜利等16人侵权纠纷案。该土地由张宝力承包，这16户村民也有该村书记和委员署名的同意他们继续耕种的书面承诺，但该书面承诺内容不详。该承诺在张宝力所定合同之前，并且16户村民已开始耕种，法院认定了该书面承诺的合同效力。像这类合同不规范的案件也并不少见，
（五）《农村土地承包法》的立法缺陷导致法院对土地纠纷处理面临尴尬。
　　农村土地承包法是我国制定的一部重要法律，实践证明，它对维护农民利益，保持农村社会的长治久安起着重要作用。但是，它也存在一些缺陷。笔者认为主要有以下几点：
　　1、土地承包以户为单位，土地承包30年不变容易引发新的矛盾。
　　土地承包规定30年不变，目的在于维护农村的稳定。土地以农户为单位进行承包则是为了巩固家庭承包经营为基础的，统分结合的双层经营体制。但分析该规定，存在一定的问题。农村以户为单位进行承包经营，30年不变，假设土地承包经营后第二年又增添了人口，以新生儿为例。按照增人不增地减人不减地的总原则，该新生儿将在29年内得不到土地（虽然该法规定用机动地等调整给新增人口，但该法又规定，机动地不足5%的不现再增加机动地。村委留机动地的很少）。在其结婚生育以前，他与其父母一块居住生活，可能感受不到没有土地带来的压力。但他成人后，假设他23周岁结婚，对象也是23周岁，与他同种情况。婚后又生育一子。他们这又是典型的一个农户，但他们在以后的六年中仍不可能得到土地。但《农村土地承包经营法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”这种情况下，新的农户就可能面临吃不上饭的境地，他们会要求行使承包权，产生纠纷。
2、村民起诉要求村委分配土地案，因法院对这类案件性质认识处理不一，影响到了案件的及时审理。
现在有许多村民起诉要求村委分配责任田，原先这类案件一般由行政庭作为行政案件进行审理。《农村土地承包法》实施后，对此类案件的审理产生了争议，行政庭以该法第53条的规定为由认为这类案件应由民庭进行审理。该条规定为：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”而民庭则依然认为，村委会分配责任田的行为是行使公权力，这类案件仍属行政案件，应由行政庭进行审理。所以村民起诉后被法院内部推来推去，不能及时依法做出处理，致使矛盾不能及时解决，又引发新的矛盾。
三、对策
面对如此多的土地纠纷案件，面对土地纠纷的上升态势，如何妥善处理这类案件，是摆在我们面前的一个重大课题，笔者建议采取以下对策：
（一）加强法制宣传教育，特别是对村两委成员的法制宣传教育。
通过法制宣传教育，旨在提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村两委的发包行为。严格执行《农村土地承包法》第19条规定，按5个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。同时，扼制村委的各种侵犯农民土地承包经营权的苗头性行为，将纠纷消灭在萌芽之中。
　　（二）政府进行土地详查，明确土地权属并加强对村委土地工作的管理。
政府应加强对村委工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民承包经营权的落实。规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。为了进一步搞好土地工作，政府部门应该依法进行土地详查，在以前详查的基础之上，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增地及权属不明地的权属，并及时发放权利证书。通过及时确权并排除隐患达到减少土地纠纷的目的。基层乡（镇）人民政府还要在土地纠纷中积极发挥作用。《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营权发生纠纷，可以请求乡（镇）人民政府调解解决。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解土地的现状及纠纷的产因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。
（三）法院内部对土地纠纷案件进行妥善分工，及时审理，防止矛盾激化。
因各地法院对村民要求分配责任田处理不同，最高人民法院应该尽快出台司法解释解决这个问题。在未出台解释之前，笔者认为，土地纠纷案件要分情况由不同庭室进行处理。村民要求分配责任田案，应由行政庭进行审理。理由是：我国《农村土地承包法》第53条虽然规定了侵犯土地承包经营权应该承担民事责任。但该法第22条规定，承包方自承包合同生产时取得土地承包经营权。在此之前，村民的权利为有权依法承包农村土地。通过这两条分析得出，仅以第53条的规定就认定此类案件由民庭受理显然理由不充分。笔者认为，村民有两种权利，在签订土地承包合同，土地承包合同生效之前，是承包权，而签订合同并生效以后，是承包经营权，这是两种不同性质的权利。承包经营权受到损害承担民事责任有法律根据，侵犯承包权承担民事责任则无法律依据。此类案件村委会行使的权利属公权力范畴，应该由行政庭进行依法处理。其他的土地纠纷案件，大多都是侵犯承包方承包经营权的行为，根据土地承包法的规定应由民庭进行审理。对这类案件宜及时进行审理，进行合法分工也正是为了防止内部相互推托，延误案件的处理，造成矛盾进一步扩大。
（四）丰富纠纷解决机制。
根据《农村土地承包法》第51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。其中，调解作为其中的一个方式，应该大力加强和进一步丰富。调解可分为当事人双方自行和解、第三人或者村委会主持调解、基层乡（镇）人民政府主持调解。在此应该特别指出的是，调解还应贯穿于仲裁和诉讼之中。不管是农村土地承包仲裁机构还是法院，在处理这类案件是应当多做调解工作，切勿轻率处理。调解时，可找一些德高望众的第三者帮助调解，也可以让村委领导或者基层乡（镇）人民政府信访部门或者司法所出面协调。总之，不管什么方法，就是让土地纠纷大事化小、小事化了，调解解决矛盾，防止矛盾升级。


福建省福州市人大常委会


福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定



　　(1992年10月26日福州市第九届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过 1993年3月7日建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准根据2009年12月25日福州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定〉的决定》第一次修正

　　2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准)

　　第一条 为了合理规划和保护城市中学、小学、幼儿园建设用地，促进教育事业发展，根据《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。

　　第二条 本规定适用于本市市区的中学、小学、幼儿园的校园现有建设用地和规划预留建设用地。

　　第三条 中学、小学、幼儿园的规划和建设，应当根据《福州市城市总体规划》和教育事业发展规划，合理布局，配套建设，逐步实施。

　　第四条 中学、小学、幼儿园的设置规模，应当按照规划技术规范，根据所居住的适龄儿童、少年数量和分布状况合理确定。

　　中学、小学、幼儿园建设用地面积，按国家和省规定的生均用地定额执行。

　　第五条 市城乡规划主管部门会同市教育主管部门确定中学、小学、幼儿园建设用地规划红线，报经市人民政府批准后公布实施。

　　第六条 新区开发和旧区改建配套建设的中学、小学、幼儿园，其选址定点和设计方案由市城乡规划主管部门会同市教育等有关部门会审确定。

　　第七条 建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属。

　　规划配套建设的中学、小学、幼儿园必须与建设项目同时设计、同时施工、同时交付使用;建设项目分期进行的，应当按照规划要求交付使用。

　　规划配套建设的中学、小学、幼儿园，未经市人民政府批准，不得改变使用性质。

　　本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。

　　第八条 严格控制拆迁或占用中学、小学、幼儿园的校舍或场地。因城市建设需要拆迁校舍的，拆迁人应当根据城市规划要求，优先就地、就近安置，并按原面积和用途归还产权，互不计价;因城市建设需要占用学校场地的，应当就近按原面积补还。

　　第九条 禁止将中学、小学、幼儿园的规划预留建设用地改作他用。因特殊情况需要调整的，市城乡规划主管部门必须征得市教育主管部门同意后，报市人民政府批准。

　　第十条 因市政建设等确需临时占用中学、小学、幼儿园建设规划预留建设用地，必须征得市教育主管部门同意后，报市城乡规划主管部门审批，并向市国土资源主管部门办理临时用地手续。禁止在批准临时用地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。教育建设需要时，临时建筑物、构筑物和其他设施应当按规定的期限自行拆除，不予安置和补偿。

　　第十一条 不得在中学、小学、幼儿园的现有用地内兴建教工住宅。

　　不得在中学、小学、幼儿园的现有用地内兴建与教学无关的建筑物、构筑物和其他设施。因特殊情况确需建设的，须征得市教育主管部门和市城乡规划主管部门同意后，报市人民政府批准。其他设施。因特殊情况确需建设的，须征得市教育主管部门和市城乡规划主管部门同意后，报市人民政府批准。

　　第十二条 未经市人民政府批准，擅自批准调整中学、小学、幼儿园规划预留建设用地的，批准文件无效，调整的土地由市人民政府责令退回。

　　第十三条 未取得建设用地规划许可证和建设用地批准书，擅自占用、改变中学、小学、幼儿园建设用地的，由市城乡规划主管部门和市国土资源主管部门依法予以处罚。

　　第十四条 违反本规定，未按规划要求配套建设中学、小学、幼儿园或者擅自改变使用性质的，由市城乡规划主管部门责令其限期改正，逾期不改正的,处以配套建设中学、小学、幼儿园的投资额百分之十至二十的罚款。

　　第十五条 市城乡规划主管部门、国土资源主管部门和教育主管部门的工作人员违反本规定，玩忽职守，滥用职权，造成损失的，视其情节轻重给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十六条 本规定自公布之日起施行。