地方党委必须加强执法监督

——兼评否定党委执法监督的言论

肖 来 青


摘 要： 对当前理论界出现的否定地方党委开展执法监督的观点进行批评；认为地方党委开展执法监督既符合立法精神，又符合中国现阶段的国情，对于遏制和消除司法腐败起着关键作用 。提出当前地方党委开展执法监督的重点和方法。

关键词： 执法监督 司法腐败 公正执法 法制化


当前，无论在理论界还是司法实践中，对于地方党委及其政法委对执法司法机关的法律监督，存在疑惑的人不少。有人甚至在报刊上发表了有争议的言论。对此，从理论上进行深入探讨，找到正确的答案，很有必要。
就笔者目前所读到的一些文章和在实践中发现的问题，综合起来看，对地方党委开展执法监督持否定态度的观点，大体有三种：一是“多余论”。认为在法律监督方面，既有国家权力机关（人大）的监督，又有国家专门监督机关（检察机关）的监督，还有执法司法机关内部的监督，而且这些机关本身都有党的组织，因而地方党委及其政法委没必要再实行监督。有的文章说，按照西方国家三权分立的模式，也不应有这种监督。二是“无据论”。一些论者没有直接否定党委开展执法监督的合理性，而是强调这种监督缺乏法律依据，即强调宪法和法律中都未明确地方党委对执法司法活动有监督权。在实际工作中，有的执法司法人员对党委及其政法委的监督抱拒绝的态度。三是“干扰论”。有人从司法独立的角度，对党委执法监督提出质疑，认为这种监督实际上是地方党委对司法机关依法独立行使审判权的干扰。甚至有人以个别领导者非法干涉司法程序，造成司法不公、执法不公的案例，来论证党委执法监督与公正司法、公正执法的对立性。有的文章说，政法部门的党内联合办公，就是搞政法委书记“首长负责制”。上述“三论”虽然各有区别，但本质上都是对党委执法监督的否定。对于这些错误的观点和思想倾向，如不加以澄清，必将对执法司法实践产生严重的负面影响。
为什么会产生这些否定党委执法监督的观点和思想倾向？笔者认为，主要有两个原因：一个是在一些地方确实存在少数人特别是重权在握的党政领导干部，不顾党纪国法，以言代法，以权压法，肆意干预执法司法工作，严重影响了执法司法的公正性（理应严肃追究）。在这种情况下，一些同志便辨不清主流与支流，也不深入调查研究，错误地把司法机关出现的腐败问题归咎于党委及其政法委对司法机关的监督，进而怀疑这种监督的合法性。他们不知道党委执法监督的前提，就是“必须在宪法和法律范围内活动”（《党章》），党委及其政法委自身必须模范地遵守宪法和法律，绝不允许逾越法律以言代法的现象存在。如果有人要反其道而行之，那便是个人的违法行为，与党和国家的制度设定无关。这正如西方三权分立制度下也有法官枉法裁判一样。至于政法委主持的党内联合办公，更是政法机关内部就少数涉及社会大局稳定的案件或司法机关争议较大的重大疑难案件，为防止在这类案件的执法过程中出现司法腐败和冤假错案而造成严重影响，所采取的一种能增加透明度的案件分析会。它的目的正在于使司法机关公正而高效率地办案而不是违法办案。对于这一点，许多局外人士知之甚少。而仅凭推理，难免产生错误或偏激的观点。另一个原因是，一些人超越现实，盲目地追求西方三权分立的体制。从理论上讲，西方国家实行立法、行政、司法三权分立不失为一种比较理想的体制模式。但是，我们不能不看到：中国的国情不同于西方。这里最主要的一点就是中国的经济基础尚处于“初级阶段”,作为上层建筑的民主与法制也就不可能达到很高的程度。中国的改革是一个渐进式的改革,它必须有一个较长的过程,这是中国国情所决定的,司法改革也必须首先考虑这一点。任何想逾越这个现实的想法都是幼稚的。在当前法律监督机制尚未完善、执法司法队伍素质还比较低的情况下，盲目搬用西方“三权分立”那一套，或把党委执法监督排斥于法律监督主体之外,是十分错误的。
应当说，地方党委要不要实行执法监督，不是由谁说了算的问题，而是由中国共产党在国家生活中所居于的地位决定的。中国共产党是中国的唯一执政党，“执政”二字决定了党对包括政法工作在内的各项工作的领导权，党委及其政法委的执法监督权是从党的领导权中派生出来的。中国共产党不仅要坚持党管干部、党管意识形态的原则，还要坚持党管国家机器（包括司法机关）的原则。既然要管，怎么不能监督，人大能监督、新闻媒体能监督、群众能监督，党委还不能监督？何况这种监督是符合立法精神的。《宪法》第27条规定，“一切国家机关和国家工作人员”，必须“接受人民的监督”，中国共产党作为“中国人民和中华民族的先锋队”，无疑具有对执法司法机关的监督权。而且，党委执法监督在社会主义法律监督体系中占有极其重要的地位。“我国法律监督主体的一个突出特点是具有广泛性，不仅有关国家机关可以进行法律监督，而且包括中国共产党以及各民主党派、人民政协在内的社会组织，特别是广大人民群众参与法律监督，这充分体现了我国法律监督的社会主义本质及其优越性。”①“在当代中国，由于中国共产党领导地位，党的监督尤其重要，起着关键的作用。”②中央政法委于1998年4月出台了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，随后，各省市区也做出相应的决定；各地通过贯彻实施中央精神，取得了很好的社会效果。这是不争的事实。当然，新形势下的执法监督工作还有待进一步探索。监督的制度还应更加完善，尤其要加强对法律监督本身的立法，“将法律监督权限、程序、方式加以制度化，使法律监督活动也有章可循。”③既要有利于监督的实施,又不至于干预执法司法程序。当前，要不要党委的执法监督,不应当再成为“话题”,要研究的是如何形成包括党委执法监督在内的多元执法监督体制。这里需要指出的是,我们强调加强党委执法监督,丝毫没有否定司法体制改革的意思。应当说,中国加入WTO后,在经济全球化的潮流中,按照国际通行做法处理经济问题逐渐被人们所认识和接受。在这种形势下,司法改革的目标也应当是在坚持“中国特色”的前提下,最大限度地使中国的司法制度逐步与世界接轨。但我们决不能不顾国情，头脑发热，幻想一步到位。
在现阶段，即社会主义初级阶段，党委执法监督的重要作用是不可否认的。首先，党委执法监督对当前比较乏力的执法监督手段具有充实的作用。在我国现行司法体制中，虽然设定了法律监督的制度，但还很不完善，缺乏可操作性；虽然检察机关是国家设置的专门的法律监督机关，其重要作用无可置疑，但在实际操作中遇到阻力较多，有时很难发挥作用。而这时候，党委及其政法委则能起到支持和弥补作用。政法委虽然不是执法司法职能机关，但它是党委的工作部门，是党委领导政法工作的职能部门，在执法监督上有自己的优势。它比较超脱，而且对政法机关具有一定的处罚建议权。所以，这种监督具有一定的抗干扰性，并借助这种抗干扰能力而得以推行。在其他监督遇到困难的情况下，加强党委执法监督，对消除当前司法腐败问题无疑具有积极的现实意义。其次，党委执法监督对执法司法中造成的失误具有补救作用。党委开展执法监督绝非要也绝不允许干扰执法司法程序，而是要在维护执法司法机关独立办案的前提下，对执法司法过程中已经造成的冤假错案,或显失公平，或另有与法院已认定事实有重大出入的案件，建议进一步调查取证或再审,以此避免因权力滥用所带来的社会负面影响。其三，党委执法监督对司法腐败具有超前防范的作用。党委及其政法委按照党管政法工作的要求，督促和引导政法机关特别是审判机关建立完善各种内部监督机制和错案责任查究机制，从制度建设上设防，可以有效地解决司法体制上存在的许多漏洞，为预防和遏制司法腐败发挥积极的作用。党委执法监督超前防范司法腐败的作用还体现在具体个案监督中,比如一些久诉不息的信访案件，虽然尚未启动审判程序，但就所反映的情况看，确有可能引发司法腐败的因素，提前批转给法院领导，提醒给予关注,往往会收到防范于未然的效果。其四，党委执法监督对执法司法机关独立办案起着保障作用。我国司法体制目前面临的问题，与政治体制改革是紧密相关的，要从体制上解决当前面临的矛盾，必须在党的领导下，自上而下有序推进。比如,法院依法独立行使审判权的提出和法律化，就是党在总结了几十年司法实践经验的基础上进行的自我完善。在法官独立行使审判权的实践过程中，各级党委及其政法委对其支持的态度是非常鲜明的，并为此作出了不懈的努力。一些地方的党委政法委为了确保执法司法机关依法独立行使职权，还专门出台了有关政策规范，明确规定除对超出法定期限久拖未决和审决后群众反映强烈可能影响司法公正的案件进行监督外，任何领导者不得干扰司法机关正常执法司法活动。这样,就使司法机关独立办案的职权得到了更好发挥。
当然，地方党委加强执法监督也并非事无巨细，事事监督。就当前情况看，主要应抓住人民群众反映强烈的几类问题加以查纠。一要抓住是否公正执法的问题。不仅要坚决查纠各类冤假错案，更要围绕贯彻严打方针，严查狠治为黑恶势力及各种犯罪活动提供保护、充当后台和保护伞，执法犯法、徇私枉法、放纵犯罪,以及在取保候审、保外就医、监视居住、减刑、假释等执法环节中违法违纪问题。二要抓住是否文明执法的问题。当前要重点查处刑讯逼供，滥用警械，超期羁押等严重侵犯人权的问题。三要抓住是否廉洁执法的问题。不仅对执法司法人员收受贿赂办人情案要严肃查处，还要认真查纠执法司法机关搞利益驱动，以执法司法为名，行创收之实，影响经济发展环境的问题，如违规罚款，罚款私分，滞留赃款赃物，等等。四要抓住是否高效执法的问题。对久审不结、久访不息的案件，要追踪调查；对涉法上访问题，要集中调查、集中监督、集中处理，使这类问题得到及时有效地解决；对各执法部门制定的便民措施和禁令，要明查暗访，发现问题，督促整改，确保制度和禁令的落实。
从方法上讲，地方党委开展执法监督要注意抓好协调与考评。所谓“抓协调”，就是要抓好重大案件的协调督办。由党委政法委协调的案件主要应是影响社会稳定、 在当地有重大影响、群众反映强烈而政法各部门认识不一的重大疑难案件。党委政法委要按照罗干同志在全国政法工作会议上提出的要求，在明确范围、严格程序、健全制度方面改进加强，使协调案件的过程，成为支持执法司法机关公正执法、加强配合和制约的过程，成为帮助执法司法机关排除干扰、抵制地方和部门保护主义、确保依法独立行使司法权的过程，达到法律效果、社会效果和政治效果的统一。同时，要注意发挥检察机关的作用和执法司法机关内部监督机构的作用，注意加强与党委纪检部门的配合。所谓“抓考评”，就是要全面推行执法质量考核评议制度。考核评议的范围主要是群众反映强烈、久诉久访不息和重点督办的案件。党委政法委要加强对这一工作的指导协调，推动其平衡发展。只有这样，党委执法监督才会更有成效,更能体现执法为民的本质要求。


注释：

①《法学基础理论》，卢云主编，中国政法大学出版社，1999年版，第398页。
②《法理学》刘继虎、陈云良主编，湖南人民出版社，2003年版，第282页。
③《法学基础理论》(同①)，第399页。

(作者系中共湖南省怀化市委政法委副书记)

来源:中央2004年第11期


河南省安阳市人民政府办公室


安阳市人民政府办公室关于印发安阳市地表水饮用水水源保护区管理办法的通知

安政办〔2010〕222号


各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
《安阳市地表水饮用水水源保护区管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。




二○一○年十二月二日


安阳市地表水饮用水水源保护区管理办法

　　第一条为防治全市地表水饮用水水源保护区水污染，保障饮用水安全，促进经济社会与环境协调发展，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《河南省水污染防治条例》、《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城市集中式饮用水源保护区划的通知》（豫政办〔2007〕125号）、《饮用水水源保护区划分技术规范》及有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条本办法适用于我市行政区域内地表水饮用水水源保护区的污染防治管理。
　　第三条各级人民政府应对本行政区域内的地表水饮用水水源保护区的水环境质量负责，把城市地表水饮用水水源保护区的水污染防治纳入国民经济和社会发展计划，实行全面规划，因地制宜，防治结合，严格管理，保证城市饮用水水源水质符合国家规定的标准。
　　第四条地表水饮用水水源保护相关部门职责分工：
　　（一）环境保护行政主管部门负责对辖区内地表水饮用水水源保护区的水污染防治实施统一监督管理；
　　（二）水行政主管部门负责饮用水水源保护区内水资源、河道、水库和水土保持的监督管理（生物工程除外）；
　　（三）农业行政主管部门负责指导饮用水水源保护区内农药、化肥的科学、合理使用，控制农药、化肥的过量使用；
　　（四）林业行政主管部门负责饮用水水源保护区内水源涵养林的合理开发利用，做好涵养林地和各级重点公益林地植被保护的管理；
　　（五）国土资源行政主管部门对饮用水水源保护区内矿产资源的开采，应当优先考虑保护饮用水源，严格进行审批和管理；
　　（六）卫生行政主管部门负责监督检查生活饮用水卫生标准的执行情况，对水源水、出厂水进行定期监测；
　　（七）住建行政主管部门负责城市供水设施的建设和保护。
（八）供水单位应定时监测水质状况，发现污染立即采取应急措施，并及时向住建、水利、环境保护行政主管部门报告。
　　第五条根据《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城市集中式饮用水源保护区划的通知》（豫政办〔2007〕125号），我市地表水饮用水水源保护区为：岳城水库、弓上水库和南谷洞水库地表水饮用水水源保护区。岳城水库地表水饮用水水源保护区一级保护区范围为从取水口到五水厂进水口的输水管线两侧5米内的区域；弓上水库地表水饮用水水源保护区一级保护区范围为大坝上游500米的水域及其周围200米的陆域，二级保护区范围为一级保护区外2500米的水域及其山脊线以内和距公路1000米的陆域；南谷洞水库地表水饮用水水源保护区一级保护区范围为取水口外围300米的水域及正常水位线以上距岸边200米的陆域，二级保护区范围为一级保护区外库区全部的水域及距岸边500米的陆域。
　　第六条一级保护区的水质标准不得低于《地表水环境质量标准》（GB3838－2002）中的表一Ⅱ类项目标准，补充项目和特定检测项目满足表2和表3限值要求。
　　二级保护区的水质标准不得低于《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）中表一Ⅲ类标准，并且保证流入一级保护区的水质满足一级保护区水质标准的要求。
　　第七条在我市地表水饮用水水源保护区内禁止从事下列活动：
　　（一）禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物；
　　（二）禁止在水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物；
　　（三）禁止向水体排放油类、酸类、碱液或者剧毒废液；
　　（四）一级保护区内禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；禁止从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或其他可能污染饮用水水体的活动；
　　（五）二级保护区内禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。
　　第八条相关县（市）人民政府应严格按照《饮用水水源保护区标志技术要求》，规范辖区内地表水饮用水水源保护区地理界桩、界牌和警示标志的设置，并责成相关部门负责管理和维护，并做好保护饮用水水源的宣传教育工作。
　　第九条相关县（市）人民政府应当完善本辖区《饮用水水源地水质达标工作方案和应急预案》，预防和控制突发饮用水水源污染事件的发生。所属环境保护行政主管部门应当建立饮用水水源保护区日常监测制度，每月对饮用水水源进行常规指标监测，每年进行一次全指标监测，对检出的特定污染物分析污染来源，并制定防治措施。
　　第十条环境保护行政管理部门和其他依法行使监督管理权的部门有权对管辖范围内的排污单位进行检查，被检查的单位必须如实反映情况，提供必要的资料。
　　第十一条在地表水饮用水水源受到污染、威胁供水安全等紧急情况下，水源地管理机构必须迅速采取措施，通知有关取水单位，并立即报告当地人民政府和环境保护、卫生、水行政等相关部门。接到报告的环境保护部门应及时报上一级环境保护行政主管部门备案。
　　企事业单位造成或可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的政府或环境保护行政主管部门报告。
　　第十二条违反本办法规定的，由相关政府或行政主管部门依法予以处理。
　　第十三条拒绝、阻碍相关行政主管部门依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定进行处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第十四条本规定自印发之日起施行。