河北省秦皇岛市人民政府


秦皇岛市人民政府关于印发《秦皇岛市旅游船艇管理暂行办法》的通知

秦政〔２００３〕５７号　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二○○三年五月二十四日

各县区人民政府，市政府各部门，市直企事业单位，驻秦各单位，各有关单位：

　　《秦皇岛市旅游船艇管理暂行办法》已经市十一届人民政府第二次常务会议通过，现予发布施行。

秦皇岛市旅游船艇管理暂行办法

第一章总则

第一条为合理利用我市沿海、内河及岸线资源，加强旅游船艇管理，规范经营行为，确保水上交通安全，维护经营者和乘客的合法权益，促进旅游事业健康发展，根据国家和省有关法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条本办法所称旅游船艇包括航行于我市沿海、内河、水库、湖泊等水域的旅游船舶、小型快速船、水上摩托艇等各类机动船艇。

本办法所称旅游船舶指载客定额１２客位以上的客船；小型快速船指载客定额１２客位以下，以舷外挂桨机为动力的船艇；水上摩托艇指喷气式推进型娱乐艇。

第三条交通行政主管部门会同海事、公安边防、旅游、规划、海洋等行政主管部门按照各自的职责权限，对旅游船艇及其经营水域、停靠码头等配套设施实施监督管理。

第四条县（区）政府负责制定本行政区域内旅游船艇发展规划，报市政府批准后实施。

市政府鼓励大型海上旅游船舶经营沿海旅游通航航线。

市政府对小型快速船、水上摩托艇实行总量控制，具体办法由交通行政主管部门会同当地县（区）政府提出意见。

第五条北戴河、南戴河沿海水域旅游船艇实行暑期交通管制和经营管制。具体管制时间和办法由公安边防部门会同海事、交通等有关部门确定。

第六条县（区）、乡（镇）人民政府组织或参与海难救助，协助海事机构调查、处理海上交通事故。

第二章经营水域及配套设施

第七条旅游船艇经营水域及相应的停靠码头、上下船艇配套设施按照行政区划属地管理，由当地县（区）政府统一规划，按规定的权限审批。

旅游船艇经营水域、停靠码头及配套设施在旅游景区以内的，由旅游景区管理部门提出申请，按规定程序报批、设置；在旅游景区以外的，由当地县（区）、乡（镇）政府或码头经营者提出申请，按规定程序报批、设置。

第八条旅游船艇经营水域的边界点、航线起止点、航行主要转向点以及旅游船艇停泊、航行区域与浴场间应当设置明显标志和隔离设施。

有关标志或隔离设施，在旅游景区以内的，由旅游景区管理部门设置；在旅游景区以外的，由当地县（区）、乡（镇）政府或码头经营者设置。

第九条旅游船艇停靠码头、上下船艇配套设施及经营水域的有关标志和隔离设施，经县（区）政府批准，可以由设置者采取公开招标等方式确定使用权，实行有偿、有限期使用。

第十条小型快速船经营水域应当符合下列条件：

（一）具有海事机构认可的小型快速船停靠码头及上下船设施；

（二）航道宽度不小于５０米，与浴场边界线及相邻航道间保持１５米以上安全距离；

（三）航行距岸最远距离符合小型快速船检验证书的规定。

第十一条水上摩托艇经营水域应当符合下列条件：

（一）供水上摩托艇安全停靠的岸线长度不小于５０米；

（二）经营水域面积不小于８００米×８００米，最大水深不超过２米，流速不超过每小时１海里，距岸最远点不超过１海里；

（三）航道宽度不小于５０米，与浴场边界线及相邻航道间保持１５米以上安全距离。

第三章审批程序

第十二条旅游船艇经营水域、相应的停靠码头和上下船艇配套设施以及旅游船艇经营企业按照国家有关规定履行审批手续，取得相应的批准证书。

交通、规划、海洋、旅游、公安边防、工商等部门应当实行集中办理制，为当事人提供方便。

第十三条经当地县（区）政府批准的旅游船艇经营水域及配套设施，履行下列手续后，方可投入使用：

（一）向海洋行政主管部门申请办理《海域使用权证》；

（二）向规划部门申请办理岸上设施《规划许可证》；

（三）旅游船艇停靠码头、乘客上下船艇设施及航行标志、隔离设施经海事机构安全技术认可。

第十四条旅游船艇经营企业持旅游船艇停靠许可证明及其他有关材料，覆行下列审批手续后，方可从事经营活动：

（一）向交通行政主管部门申请办理《水路运输（服务）许可证》；

（二）向工商行政管理部门申请办理《营业执照》；

（三）向交通行政主管部门申请办理《船舶检验证书》；

（四）向海事机构申请办理《船舶国籍证书》、《船舶所有权证书》及《船员职务适任证书》；

（五）向交通行政主管部门申请办理《船舶营业运输证》；

（六）向旅游行政主管部门申请办理《旅游经营许可证》；

（七）向公安边防部门申请办理《出海船舶户口登记簿》、《出海船舶边防登记簿》和《出海船民证》。

第四章海域与岸线管理

第十五条海洋行政主管部门根据《中华人民共和国海域使用管理法》、海洋功能区划及我市海域使用管理办法，划定旅游船艇用海范围，核发《海域使用权证》，但事先应征求公安边防部门意见。

第十六条规划部门按照《中华人民共和国城市规划法》、《河北省城市规划条例》、秦皇岛市城市总体规划及滨海地带综合规划，对旅游船艇经营配套的岸上设施进行统一规划管理，核发《规划许可证》。

第五章水路运输管理

第十七条交通行政主管部门按照《中华人民共和国水路运输管理条例》、交通部《水路运输管理条例实施细则》等，对旅游船艇经营资格、经营行为进行监督管理，可以委托所属港航管理机构行使管理职权。

第十八条申请经营旅游船艇，必须按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国中外合资企业法》、《中华人民共和国中外合作企业法》、《中华人民共和国外商独资企业法》及水路运输管理法律、法规、规章的有关规定，设立实体经营企业，交通行政主管部门方可核发《水路运输（服务）许可证》。

旅游船艇不得个体经营。现有旅游船艇个体经营者，由当地县（区）政府组织其组建实体经营企业。

第十九条经市政府批准的旅游船艇经营权，交通行政主管部门可以会同当地县（区）政府采取公开招标等方式确定，实行有偿、有限期使用。

第二十条交通行政主管部门按规定对旅游船舶、小型快速船实施技术检验、检测，符合技术规范要求的，核发《船舶检验证书》。

第二十一条交通行政主管部门审查经营企业提供的下列材料后符合规定后，方可核发旅游船艇《船舶营业运输证》：

（一）旅游船艇停靠许可证明或海域使用权证；

（二）水路运输（服务）许可证；

（三）营业执照；

（四）旅游船舶、小型快速船《船舶检验证书》，水上摩托艇《合格证》；

（五）旅游船舶、小型快速船《船舶国籍证书》和《船舶所有权证书》；

（六）主要船员《船员职务适任证书》。

第二十二条交通行政主管部门按规定对旅游船艇经营企业的《水路运输（服务）许可证》和旅游船艇的《船舶营业运输证》实施年度审验。

第二十三条旅游船艇经营使用年限由交通行政主管部门确定。经营使用年限届满，不得继续从事旅游经营活动，原取得的《船舶营业运输证》即行废止。

第二十四条旅游船艇更新或过户转让，报交通行政主管部门批准，并按规定办理有关手续。

第六章海事管理

第二十五条海事机构根据《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等，对水上水下设施、旅游船艇交通安全和船舶防污染实施统一监督管理。

第二十六条海事机构对旅游船艇停靠码头、上下船艇配套设施及经营水域的有关标志和隔离设施组织安全技术认可，并进行监督检查。

第二十七条海事机构对符合规定条件的旅游船舶、小型快速船依法进行登记，核发《船舶国籍证书》和《船舶所有权证书》。

第二十八条海事机构按规定组织船员培训考核，考核合格的，核发《船员职务适任证书》。

第二十九条海事机构按照规定对旅游船舶、小型快速船进行安全检查，办理进出港签证。不符合规定要求的，不得签证放行。

第三十条海事机构对旅游船艇技术状况、航行情况、载客数量、船艇消防等进行监督检查，加强现场监督管理，维护水上交通秩序和水上交通安全。

第三十一条海事机构负责调查、处理水上交通和船舶污染事故，查明原因，判明责任。

第七章旅游行业管理

第三十二条旅游行政主管部门对旅游船艇实施旅游行业管理，对符合旅游发展规划且具备旅游经营条件的，核发《旅游经营许可证》。

第三十三条旅游行政主管部门应当制定旅游船艇文明服务标准。

第三十四条旅游行政主管部门督促经营企业在旅游船艇上及岸线以上主要服务场所明显位置设置服务标识。

第八章边防治安管理

第三十五条公安边防部门依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《沿海船舶边防治安管理规定》、《客船治安管理规定》等，对旅游船艇实施边防治安管理。

第三十六条公安边防部门按规定办理旅游船艇《出海船舶户口登记簿》、《出海船舶边防登记簿》，核发《出海船民证》。

第三十七条公安边防部门可以会同有关部门划定海上禁航区或限制旅游船艇进入的水域。

第三十八条公安边防部门按规定对旅游船艇经营场点、旅游船艇内发生的打架斗殴、抢劫、走私、偷渡、恐怖活动及其他危害乘客人身财产安全的违法犯罪行为进行查处。

第三十九条公安边防部门对大型旅游船艇安全检测设施的设置和使用情况进行监督检查。

第九章经营管理

第四十条旅游船艇要按规定在明显位置悬挂、喷注船名、牌号。

第四十一条旅游船艇消防设施、消防器材必须按规定配备，并保证完好、适用。

第四十二条旅游船舶、小型快速船要按照规定标准配备足以保证船艇安全的合格船员。

船长、轮机长、驾驶员等主要船员须持有合格的船员职务适任证书。

第四十三条旅游船舶、小型快速船必须定期进行安全检查，并按规定办理进出港签证。未经进出港签证的，不得擅自开航。

第四十四条旅游船艇应当在规定的水域从事经营活动，不得随意变更经营场点、经营航线；不得擅自进入禁航区或限制进入的水域，不得搭靠其他船舶；严禁进入浴场。

前款规定，水上人命救助需要的除外。

第四十五条水上摩托艇经营企业应当在营运场所明显位置设置计时装置。

第四十六条旅游船艇经营企业要按规定办理乘客人身意外伤害保险。

第四十七条旅游船艇经营企业必须保持旅游船艇在开航前、开航时及整个航行过程中处于适航状态。

第四十八条旅游船艇经营企业及船员要在开航前向乘客讲解安全注意事项，指导乘客在航行中正确穿着救生衣。

第四十九条由乘客自行驾驶的水上摩托艇，要在航行前使乘客掌握必要的安全航行知识和操作技能。

第五十条旅游船艇应当遵守有关航行规则，不得互相追逐或超越规定航区、航线航行，不得在天气海况危及航行安全时出航，不得在夜间航行。严禁旅游船艇超定员载客航行。

第五十一条旅游船艇经营企业不得将旅游船舶、小型快速船交由未持有相应船员职务适任证书者驾驶，不得将水上摩托艇交由未成年人或身体状况不良者驾驶。

第五十二条旅游船艇经营价格由物价部门核准，票据由税务部门统一印制。

旅游船艇应当公示物价部门核准的票价，使用规定的票据；不得乱要价，不得欺诈乘客。

第五十三条主机功率大于２００马力或载客５０人以上大型旅游船舶，经营企业要在上下乘客的主要位置设置安全检测设施。

第五十四条旅游船艇经营企业应当合法经营，文明服务，主动接受交通、海事、公安边防、旅游等主管部门的监督、管理和检查。

第十章安全管理及救助责任

第五十五条旅游船艇安全管理遵循政府统一领导、经营企业负责、行业管理、国家监察的原则。

按照前款规定的原则，各级政府、经营企业、行业主管部门及监督机构的主要领导分别为第一责任人。

第五十六条各级政府对本行政区域内旅游船艇安全管理负行政领导责任。

县（区）、乡（镇）政府根据《河北省乡镇船舶安全管理办法》（１９９４年省政府令第１０７号），负责本行政区域内旅游船艇中乡镇船舶的安全管理，建立健全安全管理责任制，明确各自的管理范围和责任。

乡（镇）政府对本行政区域内旅游船艇中乡镇船舶安全管理履行下列职责：

（一）组织水上交通安全宣传教育，贯彻实施水上交通安全管理法律、法规和规章；

（二）组织督促旅游船艇所有人、经营企业办理船舶检验、船舶登记等；

（三）组织乡镇船舶的船员参加技术、业务培训和考试；

（四）监督检查乡镇船舶的水上交通安全，制止和纠正违章行为：

（五）设置安全保证设施，明确安全监督人员，维护码头、停靠点秩序；

（六）组织或参与水上交通事故救助，协助海事机构和有关部门进行事故调查、处理。

前款规定的安全管理职责，对旅游景区以内的旅游船艇，由旅游景区管理部门行使。

第五十七条旅游船艇经营企业对旅游船艇安全管理负直接责任，对违反有关规定造成人身、财产损害的，承担民事赔偿责任；构成犯罪的，依法承担刑事责任。

第五十八条交通、规划、海洋、旅游、公安边防等主管部门对旅游船艇安全管理负行业管理责任，谁审批、谁负责。

第五十九条海事机构对旅游船艇安全管理负监督管理责任。

第六十条旅游船艇发生水上交通事故，经营企业及随船船员应立即发出遇险求救信号，采取有效措施组织自救，尽一切可能救助遇难人员，并迅速向就近海事机构及当地县（区）、乡（镇）政府报告。

第六十一条事故现场及附近的船艇和人员在不严重危及自身安全的情况下，应当全力救助遇难人员，不得擅自离开事故现场，并服从海事机构及当地县（区）、乡（镇）政府统一指挥。

事故现场及附近的船艇和人员违反前款规定，造成后果的，应当承担连带责任。

第六十二条小型快速船、水上摩托艇经营企业应当建立水上遇险应急互救机制。

同一经营场点的小型快速船互有救助义务，经营中至少保留一艘快速船在码头保持空载停泊状态，不得同时全部载客航行，以备随时进行救助。

水上摩托艇经营场点必须配备足够的救助艇及相关救生器材，并保持适航、有效状态，以备随时进行救助。

第六十三条县（区）政府应当建立水上遇险应急救助机制，明确海事机构、乡（镇）政府、景区管理部门以及公安边防等部门应急救助责任。接到旅游船艇遇险求救报告后，必须立即组织救助。

第十一章法律责任

第六十四条旅游船艇经营者违反本办法的，由有关主管部门依据相关法律、法规、规章实施行政处罚。

第六十五条当事人对有关主管部门作出的行政处罚不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第六十六条交通、规划、海洋、旅游、海事、公安边防等主管部门及其工作人员应当依法行使职权，公开办事程序，建立举报制度，接受社会监督。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，按干部管理权限，由所在单位或上级主管机关给予行政处分；对国家财产、人民利益造成重大损失的，依照刑法追究刑事责任。

第十二章附则

第六十七条在我市水域从事经营活动的潜水观光船艇、无动力游览船艇等参照本办法执行。

对非旅游船艇擅自从事旅游经营活动的，由公安边防部门、海事机构依法查处。

第六十八条海事机构和有关主管部门可根据本办法制定旅游船艇管理的具体规定。

第六十九条本办法自印发之日起施行。


　　【摘要】社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“推进器”，是保护人民切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”，完善的社会保障体系法制化建设对构建社会主义和谐社会具有重要的作用。时至今日，我国社会保障体系在经历近三十年的创新发展后，取得了很多成就，但仍与生产力发展水平不相适应，立法缺位、执行不力、城乡二元结构是制约社会保障体系建设的障碍，相应的法律制度及政策调整逐渐成为当前社会保障体系改革的重点。
　　【关键词】社会保障 社会和谐 城乡二元对立

　　党的十七大报告提出，“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”，要求做到人人享有基本生活保障，更加突出社会保障的公平性和普惠性。以党的号召和指向为契机，结合次债危机与欧债危机后的环境变化，加快完善我国社会保障法律制度，对于提高人民福祉，保护社会共同体中每一个成员有效地规避养老、疾病、失业等社会风险，保障全体人民公平的分享经济社会发展成果的权利，构建社会主义和谐社会具有重要意义。
一、完善的社会保障体系对经济社会的积极效用
社会保障是国家为社会成员提供一系列基本生活保障，使其在年老、疾病、失业以及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助和服务的制度安排。 从人类发展历史来看，社会保障经历了一个从恩惠到权利的发展过程， 历史和现实证明了社会保障制度是社会发展的“减震器”和“稳定器”，现已成为衡量人权能否实现、社会发展是否和谐以及国家综合国力强弱的重要尺度。社会保障体系是维护社会稳定、促进经济发展、保障公民权利的重要社会制度，2004年我国宪法将社会保障制度写进宪法，适应了我国深入发展政治、经济、和谐社会的需要，开启了我国社会保障法治建设的进程，为建立健全社会保障法律制度提供了宪法依据。
社会保障体系为整个社会经济的正常运行创造了良好环境，增加社会经济的有序性，使国民经济和整个社会有机体得以持续、稳定、协调地发展，其对我国的经济社会效用具体表现在以下两个方面：
（一）完善的社会保障体系有利于促进市场经济的健康发展
党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》指出，社会主义市场经济体制包括“现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、收入分配与社会保障体系、法律体系等五大体系”。 作为市场经济体制中至关重要的一大支柱，社会保障体系在经济发展过程中发挥着重要的作用，它能够调节社会总需求，平抑经济波动，发挥经济运行“减震器”的作用。 建立了完善的社会保障法律制度，广大劳动者去除了后顾之忧，长期以来我国作为一个人口大国却一直存在的“高储蓄，低消费”、“内需不振”的状况将得以改观。此外，企业将退休人员养老的负担转移到社会后，企业的负担得以减轻，会将更多的资金用于生产环节，促进经济的稳定增长。与此同时，完善的社会保障体系还能够多渠道募集社会保障资金，并完成社保基金保值增值的要求，继而有条件的允许社保基金进入到一些投资领域，这样一方面可以推动经济发展，另一方面通过对股票、债券、基金、房地产等方式进行合理投资，可以促进社会保障基金的保值增值，对经济的发展起到正面影响。
（二）完善的社会保障体系有利于社会的和谐发展
在构建和谐社会的进程中，建立完善的社会保障体系是社会建设的一项重要内容。党的十六届六中全会提出了2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，十七大更是具体绘制了社会保障体系的蓝图。由此可见，完善社会保障制度是广大人民群众共享经济社会发展成果的重要途径，也是构建社会主义和谐社会的基本要求。而且健全的社会保障体系，是人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收人分配的“调节器”，是国家重要的安全保障制度。 完善的社会保障体制的建立，能够消除社会成员对未来生存保障忧虑，完成社会财富再分配、实现社会公平，是保持社会和谐与稳定的重要手段和制度保证。
二、我国社会保障体系的现状与不足
（一）我国社会保障体系建设取得的历史成就
我国社会保障制度始建于20世纪50年代初期，在没有任何现成经验的情况下，博取世界各国社保制度之长，尊重国情与借鉴国外经验相结合， 从20世纪90年代中期至今，进入到体制和制度创新阶段。我国社会保障体系改革通过多年变革取得的成就是巨大的，党和政府在维系经济改革和国民经济持续发展、保障国家政治稳定和社会和谐的同时，促使惠及亿万国民的社会保障体系改革实现整体转型，这在国际上是没有先例的。时至今日，我国社会保障体系已发展成为涵盖社会保险（包括医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险）、社会救助（包括基本生活救助、灾害救助、专项救助）、社会福利（包括老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利、教育福利、住房福利）三大系统和补充保障（包括企业年金、商业保险、慈善事业）、军人保障（包括军人抚恤、军人安置、军人保险、军人及军属福利）等制度在内的全面的社会保障体系。总结起来，经过20多年的艰难改革，我国社会保障体系改革取得了历史性的成就，实现了四方面的重要突破：
一是实现了社会保障理论上的革新。现阶段我国政治经济不断发生变化，关于社会保障的理论也相应发生了很大的改变。明确了社会保险属于必须劳动保障的理论，确立了劳动风险共担理念（为实现单纯依赖政府与单位向责任分担转换提供了理论基础），明确了社会保障体系在社会中的经济地位，确立了社会公平与正义的意识。
二是制度转型任务基本完成，即从计划经济时代形成的国家责任、单位包办、全面保障、板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度，逐步转化成政府主导、社会与个人共同参与、责任共担、合理保障、多层次的社会化保障体系。
三是我国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的维护劳动者社会保障权益的多层次社会保障制度体系框架，社会保障覆盖面不断扩大，社会保障水平不断提高，基金收入持续增加。 2010年五项社会保险（不含新型农村社会养老保险）基金收入合计18823亿元，比上年增长2707亿元，增长率为16.8%，基金支出合计14819亿元，比上年增长2516亿元，增长率为20.5%。 这些数据真实反映了我国社会保障覆盖面的扩大，使老年、失业、患病、工伤以及低收入等社会群体的基本生活得到保障，并使其在一定程度上分享了社会经济发展成果。
四是社会保障法律体系初步形成，社会保障步入法制化轨道。《中华人民共和国宪法》明确提出国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，并规定公民有从国家和社会获得物质帮助的权利，为社会保障的依法建设提供宪法依据。此外，国家相继制定实施了《劳动法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《公益事业捐赠法》、《社会保险法》等多部法律，国务院先后颁布了《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《工伤保险条例》等行政法规，还制定了下岗职工基本生活保障、深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策，初步建立了国家社会保障法律法规体系，为依法推进各项社会保障体系改革奠定了坚实基础。
（二）我国现行社会保障体系存在的不足
我国社会保障体系经过近三十年的快速发展，取得的成就令世人瞩目，但从以上我国社会保障体系的现状中也不难看出，目前我国的社会保障体系还存在着一些问题亟需解决：
1、社会保障体系的立法缺乏统一性。从社会保障立法的现状来看，我国目前尚无一部综合性的社会保障法律，只是由人大、国务院等立法机构零星颁布实施了一批法律、行政法规、部门规章及地方法规，并且仅涵盖医疗、行业保障等几个方面，尚未形成统一的社会保障法律体系。这样的现状可以说与我国特殊转型背景下经济社会改革路径的过度依赖有关。我国经济社会转型具有“政经分离、经济先导、渐进改革、试点先行、目标坚定、模糊前进”的特点，在这样的模式下，社会保障制度改革更多的是摸着石头过河，社会保障制度的建制理念和政策选择等等在实践中都带有明显的模糊性，改革目标和制度设计也在摸索中不断调整和修补。 结果便是我国现行的社会保障体系内法律法规的出台时间不一、侧重点不同，相互间缺乏应有的衔接和协调、乃至局部还存在冲突，整体上也没有必要的价值引导和长期规划，社会保障的各方面发展开始失衡。在颁布的相关立法中，社会保险方面的立法占据相当大的比重，而社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等方面的立法则相对较为欠缺。立法的滞后和碎片化，导致我国目前社会保障工作在许多方面更多的是在依靠行政手段推行，行政职能大于法律作用，统筹城乡发展背景下社会保障事业的建设缺乏立法支持。
2、社会保障立法层次尚偏低、缺乏稳定性。目前，社会保障方面权威的立法是2010年才颁布的调整社会保险法律关系的《社会保险法》，但时至今日仍然没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律。社会保障是关系国计民生的基本制度，在市场经济法律关系中的重要性越来越突出，作用也越来越明显，应当由国家立法机关以法律的形式予以规范，而现状则是社会保障的具体规定绝大部分由国务院、人力资源和社会保障部以决定、条例、通知等形式颁布，属于法律层面的社会保障规范性文件屈指可数。由于缺乏全国性的法律规定，社会保障立法层次较低，社会保障法律中责任追究和制裁办法力度不够，社会保障费的强制征缴缺乏可操作性，无法确保社会保障措施的有效实施。 另外值得一提的是，我国目前社会保障法律制度之所以缺乏应有的稳定性，主要也是源于社会保障的相关立法动因往往是为应对社会生活中已发生的矛盾，或是特殊事件引发后有迫切需要时才制定。因此立法没有统筹全局的考虑，存在设计规划的缺陷，没有充分的前瞻性，事后弥补漏洞的应急政策更加动摇我国社会保障政策的稳定性，养老保险中划入个人账户的比例和养老保险金的计发办法的多次变化就是典型的例子。
3、实施和监督机制凸显薄弱性。完整的法律规范应由行为模式与法律后果构成，如果法律规范没有规定相应的法律责任和制裁措施，就不可能发挥其应有的规范和强制功能。社会保障是全体人民共享经济发展成果的伟大事业，其重点在于法律的实施和政策的落实，才能让老百姓真切的感受到社会进步带来的福祉。长期以来，我国的社会保障法制建设工作滞后，虽然实践中也陆续出台了一些保障条例，但由于缺乏有效监督，难以得到贯彻实施，同时制度自身的控制机制较差，社会保障的受保对象、待遇提供者基本没有纳入监督的范围，因而监督控制无从谈起。 我国己有的社会保障规范性文件，大多为政策性文件，缺少对法律责任的规定，无法确保社会保障的有效实施。法谚云，天下不患无法，而患法之不行。那些业已出台的法律法规，原则性过强、规范性不足，可操作性较差，实施机制较弱，筹资机制、给付机制、管理机制、运行监督机制等还没有法律意义上的规范措施，职能部门和相关负责人的法律责任更是缺少法律直接和明确规定，造成社会保障无法真正得到落实。如此缺乏了贯彻实施和有效监督的社会保障管理体制，在运行过程中监督机构未与管理机构严格划分，职责不清且无法产生自动控制机制，又容易导致社会保障基金的滥用和挪用。
4、社会保障法律法规的适用范围窄。我国整个社会保障体系目前还是存在明显的结构性缺陷，享受社会保障的人员主要集中在城市，且仅覆盖到城镇机关、事业单位和国有企业职工以及城市集体、私营和外资企业的职工，大批自由职业者和个体劳动者的社会保障未能引起政府关切，特别是除五保户等特殊群体外的全国大部分农民更是没有什么社会保障，基本处于社会保障体系之外，更是缺乏相关的社会保障法律制度。这种现状显然不适应我国社会主义初级阶段多种所有制长期并存的格局，不能对全体劳动者提供基本生活保障，并限制了劳动力在各种经济成分之间的合理流动，妨碍了企业经营机制的转换，也影响了社会保险分散风险功能的发挥。 总体而言，现行社会保障立法无论是数量还是层次上大多集中于社会保险和军人优抚安置领域，而对于弱势群体的社会救助、社会福利、医疗保障等有关项目的立法未得到足够重视。这些现实问题的延续，将妨碍社会保障体系的健全，严重影响到广大社会成员的积极性和创造性。从长远看，必然会加大社会收入分配差距，造成隐患和不安定因素， 进而影响社会的稳定和谐。
5、社会保障水平不均衡。我国区域辽阔，由于自然地理、历史、文化、国家政策等的影响，区域经济发展不平衡问题十分突出。东部地区经济比较发达，而中西部地区经济相对落后，这种状况造成了地区之间社会保障利益分配的不均衡。西部经济落后地区的社会保障程度远低于经济发达地区，这就使身处不同地区的居民享受到的社会保障利益差距很大。区域（地带）、省际、城乡的经济发展失衡以及收入分配与财富占有不平衡，使我国社会保障制度的统一受到了严重制约。 城乡社会保障水平的巨大差距是当前统筹城乡经济社会发展中急需解决的问题。在城市，广大居民可以享受到的社会保障包括各项社会保险、最低生活保障、残疾人就业、住房保障等一系列措施，直到2009年农村的上述制度才开始进入试点阶段，农村最低生活保障制度在部分地区刚刚起步，真正受益者仅占全国八亿农民的少数。由此可见，我国城乡二元结构下的农业人口和城镇人口在享受社会保障利益方面存在着巨大的差距，占人口大多数的农民群众却享受着非常微薄的社会保障。总而言之，我国的社会保障法律制度缺乏平等性，没有充分反映出社会保障体系“全民保障”的普遍性特征。
三、完善我国社会保障体系的对策
诚如前述，我国的社会保障体系还存在着诸多问题，己不符合当前经济社会的发展趋势，难以满足构建社会主义和谐社会的政治要求，针对性的完善我国社会保障体系已经刻不容缓。笔者认为，加快社会保障体系的法制化建设是我国当前最主要的任务，通过将社会保障体系以法律的形式进行固定，使社会保障事业能够“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，推进社会保障体系的良性发展，保障全体社会成员的基本生活，维护国家社会的团结稳定，促进经济繁荣。
（一）明确社会保障立法模式
立法、执法和司法是法律制度建设和完善的关键环节，完善我国的社会保障体系，因此应当首先注重立法，为社会保障工作的开展和监督提供法律依据。笔者认为，结合我国国情和各项法律制度的建设历程，我国社会保障的立法模式应当采行母子法的模式：即以《宪法》和《立法法》为基础建立社会保障基本法，配套以包括社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等在内的社会保障单行法，扩充社会保障的行政管理、司法救济、法律责任等实质性内容，“以及与上述法律、法规相配套的若干条例、规章等，同时还要求社会保障法律体系中起主干作用的法律与起配套作用的法规、规章等之间要保持有机的联系，在内容上和谐一致、互不矛盾，符合法制统一原则和统筹兼顾、互相协调的原则。” 依照这样的立法模式，提高了社会保障立法的层次，使其适应范围和影响范围更加广泛，社会保障法律制度的权威性和稳定性得到显著增强。因此更应当强调中央的集中立法，减少和分散地方立法，并且要实现行政立法向人大立法的转变，增强社会保障实施的权威性和强制力。总之，只有以法律的形式从社会保障的各个方面予以明确规定，才能保证社会保障体系的有效、方便、快捷，才能使社会保障权益真正惠及所有社会共同体成员。
（二）提高实施机制与监督机制的执行力度
立法的目的在于为执法和司法提供法律依据，也是为了保障执法和司法的顺利运行，同时执法与司法又是立法的现实手段，一套完善的法律制度倘若没有执行力或滥用职权缺乏监管，立法只能是徒劳无功。社会保障作用的有效发挥必须依靠强有力的实施机制，只有建立健全社会保障体系的实施机制和监督机制，才能确保社会保障体系的基本功能和效应得到充分发挥。
要尽快建立相关的社会保障体系的法律责任制度。突出强调社会保障体系内制度和政策本身的强制性，明确规定社会保障法律责任和制裁措施，设立专门的监督检查部门，全面负责各项社会保障制度落实情况的监督检查。重点加强我国社会保障基金在安全和保值增值方面的监督管理，加大对违法行为的惩罚力度，坚决追究责任人的法律责任。在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。 同时笔者认为，可以适当考虑对于贯彻执行社会保障法律法规良好的政府部门、企事业单位等给予荣誉、商誉或资金上的奖励，从另一角度提高社会保障体系的执行力。因为处罚本身并非目的，处罚的目的是为了督促单位和个人认真执行社会保障法律制度，由于处罚的前提是违法行为和不良的社会后果已经发生，此时的惩罚只能成为事后的前车之鉴，却无法做到事前预防。相反，激励机制不仅能够起到防微杜渐的作用，还能将监督方式变被动为主动，能够更好的为社会保障体系的良性发展保驾护航。
（三）完善我国社会保障的权利救济机制
权利的救济是社会保障受益者自下而上反映问题、寻求解决办法的路径，这样才能够确保社会保障信息在操作层面的良性互动。针对我国目前社会保障体系监管不力的现状，我国更应当保证社会成员权利救济渠道的畅通，以此增强社会监督的力量。就我国目前而言，权利救济方法有两个，一个是行政复议，另一个是司法诉讼。因此一方面要解决社会保障政出多门的问题，明确规定政府部门在回应权利人诉求时应当出具书面答复或告知不服行政处理后的申诉途径。另一方面就是要在我国现有的司法体制中设立专门审理劳动和社会保障争议类案件的机构，简化审判程序。对于争议较小、标的不大的案件实行一裁终局制，在节省司法资源的同时，为社会保障权益受到不法侵害的当事人提供及时、便捷、有效的司法保护。此外，人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不支付保险金、不正当使用保险基金、贪污挪用及侵占保险基金的行为进行制裁，充分保证在社会保障方面法律所具备的强制力和威慑力。
（四）取消户籍分化，统一社会保障体系
户籍制度直接造成了我国城乡二元的经济结构，导致了城乡社会保障的差别待遇。这种与计划经济体制、封闭社会环境相适应的户籍制度，已远远不能适应市场经济、开放社会的要求，构成了对农民的制度性歧视。笔者认为，针对目前城乡社会保障利益分布不均的问题，应当从统筹城乡经济社会发展的角度出发，可以考虑暂时通过行政立法的方式提升农村社会保障水平，长期规划中还是应当消除户籍制度的城乡分化效果，在全国范围内建立统一的社会保障体系。在进行二元化社会保障体系改革时，应当立足我国现阶段生产力水平和综合国力，使国家、单位及个人的负担能够维持在一个适当的水平。 当前，应特别重视农民工的社会保障工作，根据农民工最紧迫的社会保障需求，秉承社会公平正义的理念，优先解决农民工工伤保险、生育保险、大病医疗保障以及农民工子女教育保障问题，逐步解决住房保障和养老保险问题。规定只要满足在本辖区内工作满一定年限或连续居住一定期限，或拥有本地所属的固定资产，或连续缴纳社会保险满一定年限等条件，均可以享受城镇社会保障水平。可以说，不取消城乡二元背景下的户籍制度，广覆盖、可移转、统一的社会保障体系改革就难以取得突破性的进展。统一城乡社会保障体系，取消户籍限制是落实宪法平等权条款，尊重社会劳动者，使劳动者平等的享受基本人权的体现，是社会保障法律制度应有的题中之意。
（五）大力推行社会保障税
我国的社会保障资金主要来源于社会统筹、产业投资和社保基金，体现收入再分配职能的财政拨款难以形成社会保障类的预算支出。截至目前全世界已有100多个国家开征了社会保障税，我国现状则是部分省、市地区实行由社保部门确定的社会保险费征收计划，地税部门负责征收管理，该模式的存在显然缺乏法律依据，且与“税收法定”的原则明显相违背。解决该问题的长远方法就是响应财政部的提议，通过全国人大的立法，推行社会保险费改税，增加社保基金的收入和社会保障产品的资金供给。费改税后由税务机关统一收取基本社保收入，有利于强化管理，提高征收效率，降低征收成本，税务监管与社会保障部门各司其职，也有利于社会保障部门集中精力管理好社保基金，提高资金使用效率。 社会保障税是当前仿效西方发达国家，筹集社会保障资金较为理想的手段，其开征将有利于统一税负，及时、稳定地筹集社保资金，减轻国家和企业的负担，同时也有利于建立和完善社会保障预算，从管理上缓解目前社会保障基金征缴困难的矛盾。
四、结语
就本质而言，社会保障体系是一种社会财富再分配行为，但其对改革开放三十年后的中国尤为需要，肩负着稳定政局、安定社会、给予市场信心、统筹城乡发展的重任，是构建社会主义和谐社会、繁荣社会主义市场经济的坚实保障。随着我国政府职能的转变以及提供公共服务产品责任的强化，完善我国社会保障体系建设的决策理念和制度安排日趋成熟，相信在不久的将来，有着全球六分之一人口的中国将基本建立起社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖和惠及全体城乡居民的平等的、完善的社会保障体系。

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