人事争议仲裁的管辖

何宁湘


　　一、管辖的概述
　　1、主管：
　　主管是“指国家机关依法行使职权和履行职责的范围和权限”，“是人民法院与其他国家机关之间的权限职责划分”。[1] 我国“主管”制度至少存在着：“主管”的概念不是法律术语，行政管理的色彩太浓的问题。主管是管辖的前提和基础，管辖是主管的具体化和权限化，“主管”具有主动性和强制性的色彩，而司法审判机关管辖民事纠纷案件的特点在于它的消极性，即“不告不理”。由于人事争议仲裁被确定为人事争议诉讼的前置程序，因而依据现行“又裁又诉”的模式，人事行政主管机关、人事争议仲裁委员会对于人事争议仲裁案件的主管已暂不存在问题，即对于人事争议处理的仲裁与诉讼两个阶段上，人事争议仲裁委员会与人民法院有了明确的分工。人事争议仲裁委员会主管人事争议仲裁，人民法院主管人事争议诉讼案件的司法审判。
　　2、管辖：
　　人事争议仲裁的管辖，是指各人事争议仲裁委员会之间受理人事争议仲裁案件的分工和权限。
　　主管与管辖是人事争议仲裁中具有密切联系的两个概念。主管先于管辖发生，它是确定管辖的前提与基础，主管的具体内容由受案范围给出，是主管范围的划分标准，只有首先确定某一争议属于人事争议仲裁受案范围后,才有必要通过管辖将它具体分配到某个仲裁机构，管辖则是对属于仲裁机构对人事争议仲裁案件主管范围案件的具体落实，确定由哪个仲裁机构来具体行使仲裁权。
　　3、管辖权的转移：
　　对于现行人事争议仲裁制度，基于各仲裁机构之间没有直接的行政与业务的隶属关系，各仲裁机构有较为明确的地域范围以及事业单位的行政隶属关系。因此，如果当事人申请仲裁的提向的是不具有管辖权的仲裁机构，该仲裁机构应及时告知申请人向有管辖权的仲裁机构提出申请即可，故一般不存在管辖权转移的问题，同时也不存在管辖异议。
　　4、管辖恒定：
　　管辖恒定是指确定案件的管辖权，以提出仲裁申请时为标准，申请时对案件享有管辖权的仲裁委员会，不因确定管辖的事实在仲裁过程中发生变化而影响其管辖权。
　　人事争议仲裁的地域管辖主要是依人事行政部门行政级别以及所在行政区域来确定的，级别管辖主要是由提出仲裁申请的个人所在的事业单位行政隶属关系所确定，管辖恒定包括级别管辖恒定和地域管辖恒定。人事争议仲裁管辖不受仲裁当事人请求赔偿、给付金额大小的影响。

　　二、人事争议仲裁的管辖
　　人事争议仲裁的受案范围，表明了人事争议调解组织、人事争议仲裁委员会或人民法院可以对哪些人事争议行使调解权、仲裁权、或司法审判权。标志着调解权、仲裁权与司法权的界限和关系，同时也不同程度地反映着公民（事业单位工作人员）、事业单位（含民办非企业单位）的权利受法律保护的范围。而人事争议仲裁的管辖，则是对符合人事争议受案范围的申请（申诉）按地域（行政区划）和受理机构进行受理的划分。
　　由于整个事业单位人事争议处理沿用了劳动争议处理的模式，故人事争议仲裁在管辖问题上，就延续了劳动争议仲裁管辖的模式，即以地域管辖与级别管辖为主，两者相结合的模式。
　　观察几个已于2005年底修订并于2006年生效施行的最新省级地方规定以及四川省规定中对管辖的规定：

　　■ 2006年1月1日施行的《福建省事业单位人事争议处理规定》[2]规定为：
　　第十四条 人事争议仲裁委员会按照下列规定受理人事争议案件，法律、法规另有规定的，从其规定：
　　（一）省人事争议仲裁委员会受理省属在榕事业单位以及中央属在榕事业单位的人事争议案件；
　　（二）设区的市人事争议仲裁委员会受理市属事业单位，以及在设区的市(福州市除外)行政区域内的中央属事业单位、省属事业单位的人事争议案件；
　　（三）县(市、区)人事争议仲裁委员会受理县(市、区)属事业单位的人事争议案件。
　　省、设区的市、县(市、区)人事争议仲裁委员会之间没有隶属关系。[3]

　　■ 2006年2月1日施行的《江苏省人事争议处理暂行办法 》[4]规定为：
　　第六条 省、市、县(区)设立人事争议仲裁委员会(以下简称仲裁委员会)，分别负责处理管辖范围内的人事争议。
　　上级仲裁委员会对下级仲裁委员会负有业务指导的责任。
　　第七条 省人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件：
　　(一) 省政府在宁直属事业单位以及省政府各部门、直属机构在宁事业单位发生的人事争议；
　　(二) 人事关系由省人事厅代管的中央、国家有关部门所属驻宁事业单位发生的人事争议；
　　(三) 在全省有重大影响的人事争议。
　　第八条 设区的市人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件：
　　(一) 其辖区内的人事争议案件；
　　(二) 省人事厅委托的国家、省有关部门所属的在其辖区内的事业单位发生的人事争议案件。
　　跨设区的市的人事争议仲裁案件，由被申请人住所地的市人事争议仲裁委员会处理。
　　第九条 仲裁委员会之间因受理权发生争议时，由双方协商解决；协商不成时，由共同的上级政府人事部门指定受理。

　　■ 2006年1月1日施行的《甘肃省人事争议仲裁暂行办法》[5]规定为：
　　第十条　省人事争议仲裁委员会管辖下列人事争议案件：
　　(一) 省直各部门及其所属事业单位、省属事业单位和社会团体与其工作人员之间发生的人事争议案件；
　　(二) 由省人事厅直属人才交流服务机构实行人事代理的人员与用人单位发生的人事争议案件；
　　(三) 在省民政厅登记或在省工商局登记注册的民办非企业单位与聘(任)用人员发生的人事争议案件；
　　(四) 中央在甘事业单位与其工作人员之间发生的人事争议案件；
　　(五) 跨市州的人事争议案件；
　　(六) 当事人的人事关系或者被申请人住所在本省的跨省(自治区、直辖市)的人事争议案件。
水权问题初探

赵华艳


内容摘要：
水权系一种“新型的准用益特权”，水权具有权能的可分离性，因而水权具有流转的可能。我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权。我国目前立法很不完善，笔者建议借鉴美国经验，采用水权银行的形式。
关键词：水权 水权转让 水权银行
一、水权的概念、特征
何谓水权?目前民法、环境资源法学者之间尚未形成共识，甚至存在重大分歧。主要有三种观点：一种观点认为，水权是指水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营　权等与水资源有关的一组权利的总称。姜文来和水利部部长汪恕诚持这种观点。另一种观点认为，水权是指水资源的使用权或者收益权，不包括水资源的所有权。崔建远教授和裴丽萍持这种观点。还有一种观点认为，水权的概念有广义、狭义之分，广义的水权概念是包括水资源的所有权、使用权、收益权、经营权等在内的一组权利或一个权利束，即同第一种观点；狭义的水权概念又分为两种对立的观点：一是认为水权不包括水资源的所有权在内，是指水资源的使用权、收益权等权利。二是认为水权应是水资源所有权的简称，理由在于“对水的占有、使用、收益和处分只是水的所有权的内容，是所有权的派生权利，不应成为与所有权并列的权利。
可见争议的焦点是水权是否包含水资源所有权。笔者认为，水权是以水资源的所有权为基础的一组权利(权利束或权利簇)，从民法的　角度看，水权包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能。一般情况下，我们是在两种意义上使用水权这一概念的：一是指水资源的所有权，二是仅指水资源的用益权，它是从水资源所有权若干权能中分离出来而形成的一种新型的准用益物权，　系一种他物权。之所以称之为“新型的准用益物权”，是因为它具有与传统用益物权相同的法律属性，与土地、房屋等一样，都是以对标的物的使用、收益为主要内容，属于他物权、限制物权。水权与土地使用权、房屋使用权、矿业权等自然资源的用益物权不尽相同，属于一种类似于上述用益物权的新型准用益物权。
笔者认为水权的最大特征就是水权权能的可分离性。水资源的所有权、经营权和使用权权能可以分离。我国《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”由此可见，水资源所有权的主体是唯一的，即国家，其所有权的代表人是国务院。国务院在代表国家行使水资源所有权时，往往将水资源的经营、使用权授权给地方政府或政府部门，而地方政府或政府部门本身也不是水资源的使用者，而是通过一定的方式转让给最终使用者，水资源的所有者、经营者和使用者通常是不一致的，水权的所有权、经营权和使用权权能出现分离。正是由于水资源权能的可分离性，才给水资源市场的发展提供了广阔的空间，水资源所有权与使用权分离原则的确立，为水资源的有偿使用、水权流转机制和水市场的形成提供了前提条件和法律基础，这类似于土地所有权和使用权分离的原则，符合今日物权法的发展趋势。物权正在经历着以所有权为中心向以利用权为中心的转变，对物(包括自然资源)不求“为我所有”，但求“为我所用”，充分发挥物的效用，从而使物的价值得以有效实现，真正做到“物尽其用”，这种发展趋势是市场经济“自然选择”的结果。
二、水权的立法现状
《中华人民共和国宪法》第9条规定：“水流”属于国家所有，即全民所有，在这里的水流即是指水资源。《中华人民共和国民法通则》第81条规定：“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。”《中华人民共和国水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”这些规定表明，在我国水资源所有权属于国家所有，并禁止其买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。
该法第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”但是，这一规定并未明确水资源开发利用者的水资源使用权或者水资源的用益物权，该法第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”该法第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”《水法》第55条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。”这些规定主要是明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，这为水权流转机制的建立提供了可能。
然而，国务院制定的《取水许可制度实施办法》第26条作出这样的规定，即：取水许可证不得转让。第30条规定，转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。由此可见，尽管新《水法》关于取水权的规定，为水权流转机制的建立提供了可能，但是，法律授权国务院制定具体的取水权制度，而国务院的相关行政法规却明确禁止水权流转和水权交易，水权流转的二级市场的建立尚存在法律上的障碍，不适应社会发展的需要，应当健全和完善，这也是目前许多学者关注的热点问题。水权转让(transfer of water rights)，是指基于一定的事由，水权(water rights)脱离水权人而归他人享有的现象。此处所谓事由，可以是行政行为，例如征购、征用等；也可以是法律的直接规定，例如甲公司被乙公司兼并，依照《中华人民共和国民法通则》第44条的规定，甲公司的水权便转归乙公司享有；还可以是法律行为，其中大量的应是水权转让合同。我国舆论呼唤的水权转让，指的是基于转让合同而发生的水权转让。
三、完善我国水权制度的建议
水权制度就是指围绕水权的配置、行使、管理和保护等所安排设计的各种法律制度的总称。水权制度是水资源管理的最基本的法律制度，因此，水权制度的长远影响将不仅仅是水权制度本身。它将改变我们对水资源的认识，改变我国的水资源配置和管理方式，改变我国的水资源管理和保护体制，改变对水资源保护的认识，改变对节约用水的认识。我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权，于是水资源所有权的主体具有行政主体和民事主体的双重属性，在地区间相邻用水关系中，各地方政府作为民事主体在维护国家整体利益的前提下代表各自所在地的地方利益。
在中国水权转让应实行公示登记制度，无论是获得水权还是丧失水权，都应向水行政主管部门办理取用水许可证登记，既保护了水权拥有者的用水权利，也保证了水权的交易安全，同时保护交易相对人的利益。在交易方式，笔者认为可以借鉴美国的交易模式，将水权划分为不同的股份，通过水权市场或水权银行进行交易。通过水权市场进行交易，可以利用现有的市场交易模式，如证券交易市场、黄金交易市场，固定资产交易市场等，组建水市场。甚至有可能就在现有的市场基础上，增加交易品种完成水权交易。通过成立水权银行进行水权的重新配置有独特的优势，即有利于政府调控。水权交易的主体将节余的水权股份存入银行，银行再将这部分水权股份按照市场的需求，发放给水权股份的需求者，实现水权的再次分配。这期间，政府可根据水的供需情况进行适时调节，如水的供给量减少，政府可指导银行减少水权股份的发放，反之亦然。政府对银行的指导可以利用“利率”杠杆来调节。考虑到节余水权存入银行与贷出银行不应是无偿的，应该有收益与付出，即对价。同时也考虑到水权银行作为经营企业需要经营利润。政府可以设置一个“水权利率”，让节余水权股份存入银行产生“存水利息”，让这部分水权股份贷出银行收取“贷水利息”，两者的差额产生水权利润。国家还可以将这部分水权利润的一部分通过税收纳入国家水资源建设与保护资金，以弥补这方面资金的不足，达到“以水养水”的目的。另外，节余水权股份的持有者还可以通过水权银行委托发放水权股份，可以指定需求对象，也可以不指定需求对象，水权银行作为中间人，只收取服务费用。而服务费率，政府也可以通过调节进行指导。所以说，水权银行作为一种新形式，应该引起中国水权交易的重视。
四、结束语
总之，水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。为应对水资源紧缺日益严重的形势，必须建立水权、水市场制度，以优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。法律和制度是反映市场经济内在要求，是调节市场经济关系的主要手段。因此，为了建立水权和水市场制度，就必须完善立法。
参考文献：
[1]裴丽萍.水权制度初论[J].中国法学，2001，(2)：90-99.
[2]王轶.物权变动论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.60.
[3]汪恕诚.水权管理与节水社会[A].水利部政策法规司编.水权与水市场：资料选编之二[Z].2001.13，6.7.
[4]金瑞林.环境法学[M].北京：北京大学出版社，1994.
[5] 崔建远. 水权转让的法律分析[J]. 比较法研究, 2002,(4): 42～54